Protección de Datos y e-Administración

Creo que hay un «gran olvidado» en el tratamiento de los temas relacionados con la Administración Electrónica: la Protección de Datos. En más de una ocasión he hecho referencia a la Ley 15/99, pero siempre de pasada y quizás haya llegado la hora de prestarle la debida atención.

En la decisión de dedicar un post a la Protección de Datos ha influido también la última edición de Infoc@ldero, una simpática iniciativa del Ayuntamiento de El Campello y, en particular, de los técnicos informáticos de la Concejalía de Nuevas Tecnologías. Es mérito de estos últimos si, después de las reflexiones profesionales, hemos podido charlar distendidamente de lo divino y de lo humano y hasta de la vida diaria de los Ayuntamientos.

En su 8ª edición que se ha celebrado el pasado 28 de noviembre, he tenido la ocasión de charlar muy rápidamente  (¡una vez más!) sobre la LOPD. El público, constituido casi exclusivamente por técnicos informáticos de la Provincia de Alicante, no creo que deseara una ponencia sobre las interpretaciones legales de la Ley 15/1999, ni de su Reglamento de Desarrollo, así que he optado por describir la situación actual de las Administraciones Locales a través de mi experiencia profesional y haciendo algunas preguntas (¿malintencionadas?).

Las respuestas recibidas han reforzado lo que yo he estado observando a lo largo de los últimos años. Cuando he preguntado a los casi 100 asistentes cuántos habían superado la Auditoría en materia de Protección de Datos en los últimos dos años, sólo se han levantado tímidamente unas 5 manos (y soy generoso).

El resultado es, francamente, descorazonador. A ver si en este blog tengo un resultado más alentador con esta encuesta (por cierto, a través de ella no se recaban datos personales):

¿Cómo es posible que los Ayuntamientos se estén preguntando qué hacer en materia de Administración Electrónica, si no saben cuál es el punto de partida? Además de ser un deber legal, la Auditoría sirve también para saber dónde y cómo estamos. Sólo así, sabremos hacia dónde dirigirnos.

Además, la Ley 11/2007 está repleta de referencias a la importancia de la LOPD para los proyectos de e-Administración. Sin contar con la Exposición de Motivos, he contado por lo menos 10 artículos que obligan a observar los principios de la LOPD en los procesos de modernización (o como se les quiera llamar) de las Adminsitraciones Públicas.

Estando así las cosas, casi es preferible no tener herramientas que permitan un rápido y eficaz tratamiento de los datos de los ciudadanos (que son los que conforman la inmensa mayoría de los expedientes administrativos), si estas herramientas no respetan los principios previstos en el art. 18 de la Constitución.

En todo caso, en algún descanso del estudio del SIGEM, me pondré manos a la obra para ver algunos aspectos de la LOPD que afectan de lleno a la implantación y al desarrollo de la Administración Electrónica.

Otro off-topic «Bideos deseso»

Francamente, estoy alucinado con los lectores de este blog que, segun las estadísticas, siguen muy interesados en el SIGEM y, en general, con temas relacionados con la e-Administración. Aprovecho la ocasión para pedir disculpas, porque hace más de un mes que no aporto las indicaciones prometidas pero, entre tanta crisis e histeria colectiva, uno no tiene mucho tiempo.No es una buena excusa, simplemente rogamos la «clemenza della Corte».

Este post es claramente off-topic, y tiene que ver con las estadísticas de wordpress. Según éstas, ayer dos personas, buscando en algún buscador las palabras «bideos deseso» (sic), han aterrizado en mi blog.

Me imagino la cara de desilusión de estas personas que, en vez de encontrarse con fotos/imágenes de cuerpos en actitudes lascivas, se han encontrado con algo horrible: palabras/texto.

Imagino que habrán abandonado este blog precipitadamente, amenazados por el mal horrible del esfuerzo de leer y de comprender/compartir/criticar.

Estos fenómenos (porque estos dos individuos sí que son fenómenos, sólo hay que elegir la acepción 3ª o 4ª que da la RAE de esta palabra) son el público destinatario de los esfuerzos millonarios de la Administración, que invierte mucho dinero (con los tiempos que corren) en acercar los servicios públicos a los ciudadanos.

Hay algo que falla. ¿Deberíamos haber pensado en «ilustrar» a los ciudadanos antes de ponerles delante de un ordenador? ¿Hasta dónde debe llegar el esfuerzo de la Administración en la educación de sus ciudadanos?

Veo dos posibilidades de fondo, alternativas entre sí:

1. Ponemos a disposición de los ciudadanos unas herramientas, y que sean ellos que decidan qué hacer con ellas, si buscar «bideos deseso» o consultar la Wikipedia.

2. Procedemos a una campaña de sensibilización, para romper la brecha digital y difundir la cultura, esperando que, después del esfuerzos realizados, los ciudadanos busquen, por lo menos «vídeos de sexo«.

Una vez más, habrá que elegir entre la Escuela de Chicago o las enseñanzas de Keynes. Esta propuesta es muy poco académica, ya que está hecha más que nada para que la gente «se pique» y defienda una de las dos posiciones extremas, busque una tercera o haga otra cosas, por ejemplo, buscar vídeo/bideos.

SIGEM en píldoras 1ª parte de muchas

Como avisaba, la documentación sobre el SIGEM es ingente y no creo que me dé tiempo a leérmela toda antes de jubilarme. Acabo de empezar y he pensado que puede ser útil ir resumiendo los apartados que voy leyendo.

Una de las primeras dificultades que he encontrado es la terminología usada. He buscado un «manual de estilo», «diccionario», «léxico y términos» o algo por el estilo y no he encontrado nada. Los que no hablen el lenguaje sigemio (palabro de cosecha propia), lo vamos a tener difícil. Quizás sean téminos propios de la Administración que, para alguien que viene de la empresa privada, resultan bastante inaccesibles. Espero obtener ayudas al respecto.

En la documentación que manejo existen descritas por lo menos 8 fases para la implantación de este gestor documental, que van desde la primera (Análisis Funcional), hasta la octava, que incluye el Plan de Difusión de la herramienta.

Procediendo por oden, me he ido a leer la carpeta de Presentaciones, en la cual me he encontrado con muchas diapositivas que describen el Work Flow que se va a desarrollar. Nada nuevo, por lo tanto, sobre todo para los que están acostumbrados a la implantación de los procedimientos de calidad. En todo caso, es de agradecer la explicación esquemática de las Iteraciones, el Enrutado condicional, los Flujos paralelos, los Subprocesos y los Procesos semirreglados.

En la carpeta General se hace también una descripción de los softwares utilizados. Es muy reconfortante que prácticamente todo el software es de titularidad del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Los que no son de propiedad del Ministerio, porque están afectados por derechos de terceros son sólo la plataforma de e-firma (@Firma, del MAP), la plataforma de pago electrónico (SPT de red.es), la plataforma de Notificación Electrónica (SNTS-SISNOT, también del MAP) y el Driver TWAIN, para la digitalización de documentos. Este driver, por lo que se lee, aunque sea suministrado por los fabricantes es un estándar «hasta tal punto que no se concibe un escáner que no incluya su correspondiente driver TWAIN).

Existe también un abundante listado de software sometidos a Licencia de Software Libre.

Éstas sí que son buenas noticias, ya que se toma definitivamente la dirección de respetar los Principios generales previstos en el art.4 Ley 11/2007 (Principio de cooperación en la utilización de medios electrónicos por las Administraciones Públicas y Principio de neutralidad tecnológica).

Asuntos pendientes

En un anterior post, me había comprometido a realizar un resumen de lo acontecido en la última conferencia del SICARM sobre los retos de la Administración Electrónica. Culpa del tiempo, de las cargas de trabajo o de las excusas más socorridas, pues, no he podido complir con mi promesa.

Afortunadamente, la organización del certamen ha puesto a disposición de todos, las grabaciones de las intervenciones de los ponentes. Así que, por lo menos, mi función es la de hacer de puente desde aquí para los que puedan estar interesados en estas interesantes aportaciones.

Otro de los asuntos pendientes es la descripción de cómo funciona el SIGEM, el famoso gestor documental para las Administraciones Públicas. Esta vez la culpa no es mía (o no del todo), si no que existe un preocupante retraso por parte de las autoridades competentes en poner en marcha el proyecto.

Además, siento la obligación de dar algunas respuestas sobre este software a los que, por lo que me dicen mis estadísticas, buscan información en Google y que aterrizan en este blog, sin poder encontrar nada interesante.

En todo caso, a finales de mayo de este año, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ha puesto a disposición de los interesados el software en cuestión, sin, por otro lado, aclarar cuándo se pondrá en marcha, si existe un centro que coordine y recoja las mejoras realizadas por parte de las entidades locales y, en resumidas cuentas, sin dar un claro empujón a esta interesante iniciativa.

Y no sé qué es peor: si no apoyar este proyecto o apoyarlo a medias, o tímidamente. Intentaré explicarme:

El Ministerio de Industria ha puesto a disposición un link para la descarga de la Documentación oficial (casi 400 megas, aviso) sobre el uso y funcionamiento de esta aplicación. Eso parecería indicar que se quiere dar difusión a la herramienta, para que las Administraciones Públicas hagan los deberes y estudien estos manuales.

Ahora bien, si se ha hecho todo este trabajo, ¿qué cuesta hacer una rueda de prensa y anunciar urbi et orbi que ésta es la herramienta (gratuita, recordémolo) para que se cumplan los plazos previstos en la Ley 11/2007? ¿Es secretismo o yo me he perdido algo en estos dos meses?

Hasta tal punto es sospechoso el secretismo que, aun teniendo los links para la descarga del software y de su código fuente, no me atrevo a publicarlo, no vaya a ser que no se puede/debe. De hecho, leyendo la letra pequeña de las condiciones para la correcta descarga del software, aparece lo siguiente:

«la utilización de este software está restringido a las Entidades Locales, en el ámbito de sus competencias legalmente establecidas y con la finalidad de utilidad pública e interés social«.

¿Existirá entonces una prohibición para los que simplemente quieren estudiarlo? En la duda, me abstengo.

Mirando el lado positivo, por lo menos tendré algo que leer bajo la sombrilla. Conforme vaya avanzando en la lectura de toda la documentación, prometo dar parte, si la Administración no me dice lo contrario.

Off topic (o no tanto)

Vamos a intentar explicar cómo funciona esto de la «foto rara«. Lo mejor, creo, es poner el link a una animación en flash a la Web de la empresa Kaywa, donde creo se describe bien la utilidad de estas imágenes.

El link es éste. A mi se me ocurren varias ideas para utilizarlo como forma de comunicación rápida, eficaz y barata (no cuesta nada, de momento) entre la Administración y el ciudadano. A ver quién saca la idea más útil para usar este sistema.

Wiki e-Administración

Las ideas que surgen, buenas o malas, tardan relativamente poco tiempo en aparecer. Llevarlas a la práctica, necesariamente, exigen más tiempo, esfuerzo y dedicación.

La creación de una Wiki sobre asuntos de e-Administración lleva mucho tiempo en mi cabeza, pero siempre la he desestimado porque siempre he sabido que jamás podría realizarla con un mínimo de garantías de utilidad.

En realidad, hacerme estas preguntas demuestra que no he entendido nada del mundo Wiki. Éstas no las crea un «iluminado» y el resto de los mortales las leen, si no que son el fruto de la cooperación. La Wiki no es el fruto de un Diderot, si no el esfuerzo de muchas personas que no va a tener ninguna satisfacción monetaria ni profesional. Y sin embargo, se hacen.

¿Por qué? Las respuestas pueden ser muchas, desde las más románticas hastas las más utilitarísticas. Yo me quedo con una: la necesidad de compartir.

Después de haber leído este artículo, se me ha ocurrido lanzar la idea: como se pueden hacer muchas Wikis, y ya que existe una sobre e-Administración, ¿por qué no hacer una sobre la Ley 11/2007?

¿Perder el control o perder el miedo?

No descubro nada nuevo si digo que esto de la Web 2.0 es un gran invento. Lo digo porque todo lo que uno afirma en sus propios análisis, es analizado por lectores atentos que, con sus interesantes intervenciones te obligan a reflexionar y poner en tela de juicio las afirmaciones que parecían más consolidadas.

Esta introducción es para hablar de la brecha digital, y el problema político que acarrea.

¿Cuál es el papel de los poderes públicos en la lucha contra ese problema? O, dicho de otro modo, ¿hasta dónde tienen que llegar los esfuerzos para combatirla?

Parece evidente que, en la Era de la Información, no se puede dejar a nadie atrás. Este objetivo es compartido por importantes organizaciones  en ámbito internacional y por muchos partidos polítcos. Y me siento de suscribir plenamente esta afirmación.

Los poderes públicos deberán poner a disposición de los ciudadanos los medios técnicos para que los ciudadanos los usen y hagan que sus vidas sean más sencillas. Siguiendo el ejemplo muy ocurrente de un compañero, el deber de la administración debe llegar a poner a disposición de los ciudadanos las infraestructuras (líneas de banda ancha, satélites, etc.). De esta forma, las comunicaciones entre personas que viven en distintos países quedan aseguradas. Como hijo de emigrante (y emigrante a mi vez), todavía recuerdo perfectamente lo difícil que era, hasta hace relativamente poco, estar en contacto con familiares que viven en otros países.

¿Debería el Estado ir más lejos? Sin pretensión de defender posiciones económicas keynesianas, creo que la respuesta es sí.

No se puede poner a disposición de los ciudadanos las herramientas propias de las TIC y esperar a que alguien las utilice. Algunos lo harán, pero otros (¿muchos?) no lo harán porque ni siquiera verán las TIC como respuesta a sus necesidades.

¿Hasta dónde tienen que llegar las intervenciones públicas, entonces? Creo que el límite de la intervención está en la formación de los ciudadanos para el uso de las TIC. Éstas son útiles para cubrir necesidades, una vez que hemos descubierto  cuáles eran éstas en realidad. A partir de ese momento, entraremos en la esfera de la libertad individual y si, aún con las tecnologías disponibles y con las capacidades para usarlas, alguien quiere vivir permanentemente off line, pues, deberemos dejarle la libertad de quererse quedar atrás.

Un paseo por el SICARM

La VIII reunión del SICARM ha permitido a los asistentes conocer de primera mano no sólo las virtudes y los defectos de la ya famosa Ley 11/2007, si no también las experiencias de primera mano del Ayuntamiento de Barcelona y las Diputaciones de Alicante y Almería en materia de Administración Electrónica.

La verdad es que quería hacer un pequeño resumen de esta reunión, pero me ha sorprendido una noticia de la cual me parece interesante dar cuenta. Prometo no resumir (no sería capaz) lo que ahí se ha dicho, pero sí dar un par de pinceladas sobre el evento.

A lo que vamos: la noticia. Según un estudio realizado en Estados Unidos, la brecha digital dista mucho de ser cerrada. En un país «inventor» de Internet, con las más famosas empresas tecnológicas, que posee la sede de la meca de la información telemática, una de cada 5 personas jamás ha navegado por Internet ni ha enviado un e-mail.

Esta noticia me ha llegado tarde, si no la habría planteado a los ponentes del Congreso, ya que empieza a torturarme una duda: los que trabajamos y estudiamos el mundo de la Administración Electrónica ¿no estaremos poniendo el carro delante de los buyes?

Intentamos buscar soluciones imaginativas, baratas y eficaces para que las Administraciones Públicas, con sus servicios e información, estén siempre a nuestro alcance. Y ahora resulta que el país que empezó todo esto deja atrás a poco más del 20% de sus ciudadanos en materia de acceso a Internet.

No sé qué es más descorazonador: si la cantidad de gente que es dejada atrás, o la realidad de la afirmación del director del estudio según el cual el verdadero motivo para no «engancharse» a Internet es que no ve razones para usar estas tecnologías.

¿Dónde nos hemos equivocado?

e-Administración en Citymarketing

Pido perdón a los pocos e interesados lectores de este blog por mi prolongada ausencia. Esta vez, la «culpa» la ha tenido mi participación en un taller del Congreso Marketing de Ciudades Citymarketing Elche 2008. El foro era el más adapto para que los expertos en marketing y branding difundieran las últimas novedades en sus campos. Al fin y al cabo el foro tenía como objetivo la discusión de ideas para que las ciudades aumentaran su atractivo turístico.

Si el foro tenía estas características, ¿qué diablos hacía un abogado como yo hablando de e-Administración?

Esa es la primera pregunta que lancé a los asistentes al taller. Viendo el silencio que invadía la sala, me lancé a explicar por qué es mejor vivir en una ciudad donde todos los trámites administrativos se pueden realizar on-line, respecto a vivir en una ciudad donde la norma es hacer la cola, llegar a la ventanilla y que nos digan que «falta un papel».

El interés empezó a aumentar, sobre todo cuando, haciendo mención a la Ley 11/2007, presenté la diapositiva con la fecha en la cual la Administración Electrónica deberá ser una realidad: 31 de diciembre de 2009.

En realidad, ¿qué hace más atractiva la vida diaria en una ciudad? Sin duda alguna, la posibilidad de tener espacios verdes, facilidad de movimientos y buenos servicios públicos.

Los buenos servicios públicos se dan cuando resolvemos dos asuntos:

1. Tener una Administración sin papeles
2. Saber «cómo va lo mío»

La quimera de la Administración sin papeles se puede alcanzar con la instalación de un Gestor Documental (como el SIGEM, del cual ya hemos hablado). Pero, ¿cómo funciona un Gestor Documental?

Con esta diapositiva, he intentado explicar la posibilidad de la gestión de un flujo de información, constituido por un expediente administrativo.

Siguiendo la diapositiva, pongamos que presentamos una solicitud a nuestro Ayuntamiento y que nuestra solicitud (que puede haber pasado por un registro electrónico o uno físico) aterriza en la mesa del Funcionario A.

Como se puede ver en la imagen, la solicitud empieza su iter por los distintos departamentos, siempre a través de un canal informático, donde los técnicos correspondientes informarán según sus competencias. Es importante señalar, a este punto, dos cosas:

• la imagen del reloj, indica que todo el procedimiento administrativo está siendo cronometrado, de manera que siempre se podrá saber dónde se atasca un papel (exceso de carga de trabajo, falta de funcionarios, etc);
• el expediente lleva un código (de color rojo en la diapositiva), que indica de qué expediente se trata y quién lo ha presentado.

Al final del iter administrativo, la resolución del expediente podrá ser notificada al ciudadano, bien a través de los medios tradicionales de notificación, bien a través de medios electrónicos.

Sólo me falta añadir que cada intervención de un funcionario será firmada electrónicamente, de manera que se asegura la autenticidad del escrito, así como su no-repudio.

Todo el mundo es muy consciente de la dificultad de la implantación de un sistema eficaz de estas características, ya que deberemos plasmar en un sistema de flujo de información todas las tramitaciones administrativas (en este caso, de ámbito municipal).

De hecho, a este punto, hubo una especie de coro de los asistentes, manifestando opiniones que iban desde la incredulidad a la resignación.

El hecho de que existan estas herramientas (en algunos casos, hasta gratuitas), no implica que no existan dificultades (y muy serias) para implantarlas satisfactoriamente.

En mi intervención, sugerí la idea de que, si bien es cierto que la Ley 11/2007 supone una verdadera revolución en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, esta revolución no puede (ni debe) hacerse de un día para otro.

La mejor manera es la de proceder por pequeños pasos. Si sólo consiguiéramos que cada Concejalía tuviera listo un único procedimiento completamente electrónico, antes de finale de 2008, tendríamos mucho camino andado.

Aplacado el coro de incredulidad, he expuesto la segunda de las ventajas de unos buenos servicios públicos. Es decir, saber «Cómo va lo mío«.

Con esta expresión, he querido indicar la posibilidad de los ciudadanos, de acceder, a través de medios electrónicos, a los expedientes que le interesan y que obran en manos de la Administración.

Si hemos diseñado bien el flujo de información, y hemos dado los justos valores al expediente administrativo (el famoso código de color rojo), el ciudadano que se conecte desde su casa (a través de un certificado electrónico, el e-DNI o simplemente con una combinación de usuario-contraseña), podrá saber exactamente en qué fase está su solicitud. Voilà, resuelto el problema de saber «cómo va lo mío«.

En este momento, las caras de incredulidad ya habían disminuido en número y centramos el taller en la discusión sobre cómo resolver los problemas prácticos (y son muchos) para implantar soluciones de e-Administración.

A través de la conversación con los asistentes, me di cuenta de que los problemas prácticos no eran de carácter informático o tecnológico, si no de organización de los funcionarios (incluyendo, por supuesto, la formación) y de técnica jurídica para agilizar los procedimientos administrativos.

De estos dos asuntos, espero poder escribir pronto algunas reflexiones.

Los costes de implantación de e-Administración – 3ª Parte

Toca ahora analizar el Escenario Pesimista, en el cual se presenta uno de los posibles (y no deseables) casos en los que los coste de implantación de la e-Administración pueden acarrear serios problemas a sus responsables.

Escenario-pesimista.ppt

Tenemos, como en los casos anteriores, nuestra curva descendiente de inversiones, a la cual, esta vez, deberemos de prestar más atención. Pongamos que, en principio, se mantiene como en los demás casos.

Aquí, lo que varía es el desarrollo de la productividad de la Administración. En este escenario pesimista, la productividad no arranca de cero, pero disminuye en las primeras fases de la implantación de la e-Administración. Además, esta disminución coincide en el tiempo con las fases de inversión más abundantes. Entonces, ¿por qué motivo se agranda el área roja del déficit?

La productividad puede bajar, especie en las primeras fases, porque los funcionarios deben hacer frente a sus cotidianas tareas, al mismo tiempo que participan de las primeras fases de implantación de la e-Administración. Desde luego, no se podrán multiplicar en sus funciones. Ya nos gustaría que estuvieran en dos lugares al mismo tiempo, y realizando dos tareas, pero es obviamente imposible. Así que, necesariamente, deberán desatender una de las tareas: o el día a día, o dedicarse a aprender a usar las herramientas del nuevo entorno tecnológico.

Se dirá que estas tareas pueden coexistir. Cierto, pero la dinámica real, del día a día, indudablemente se verá afectada.

Es esta una fase muy delicada, en la cual se deberá contar, y mucho, sobre las capacidades y el sacrificio de los funcionarios. Si no contamos con ello, lo más seguro es que no saldremos nunca del área roja.

Explicado porque la productividad puede bajar justo cuando más altas son las inversiones, ¿por qué tenemos que mirar a estas últimas? ¿No habíamos quedado en que éstas, aunque menguantes con el paso del tiempo, iban a estar claramente definidas?

Pues, la experiencia nos dice que no es así. Como en todos los casos de inversiones tecnológicas, si el momento de la inversión más alta coincide a lo largo de demasiado tiempo con la bajada de la productividad (indicado en el gráfico, por una línea azul), empezarán las quejas de los participantes en este cambio.

«Se estaba mejor antes», «Tanto dinero invertido y la situación está peor», etc. Estos comentarios (entre los ciudadanos, los funcionarios, los responsables políticos) pueden afectar a las decisiones de las inversiones y hacer que la curva verde descienda con una pendiente más inclinada de la que aparece indicada en el esquema.

La frustración generada por los proyectos de implantación de e-Administración que no van a buen fin, a parte de hacer que la productividad aumente de manera más lenta, puede hacer replantear las inversiones y hasta paralizarlas. En este caso, la línea verde no llegará a acotar el área roja de déficit. En este escenario catastrófico Escenario-catastrofico.ppt nos tendremos que rendir y aceptar el fracaso del proyecto.

Es por eso que hay que aceptar esta eventualidad y estar siempre atentos a los indicadores de alerta. Tenemos la seguridad de que no todos los procesos de implantación llegarán a buen fin, pero siempre podremos minimizar los daños. Desde luego, un escenario pesimista será siempre mejor que un escenario catastrófico.

Los costes de implantación de e-Administración – 2ª Parte

Para intentar afinar un poco más la puntería, quizás sea mejor plantear otros dos posibles escenarios, para analizar los costes de implantación de la e-Administración.

Al lado de un escenario hipotético, planteamos otras dos posibles alternativas, una optimista y otra pesimista.

En el Escenario Optimista (escenario-optimista.ppt), lo que de verdad cuenta es la figura que indica la productividad. Ésta no arranca de cero, ya que los funcionarios poseen una serie de conocimientos y habilidades que les permite adecuarse rápidamente (prácticamente, desde el momento 0) a las nuevas herramientas, necesarias para la e-Administración (gestor documental, firma electrónica, nuevos procesos administrativos, etc.).

De esta forma, el momento del encuentro entre las inversiones realizadas por la Administración y su rentabilidad económica se realizará antes y disminuiremos el área roja.

Los «peros«: ¿está el cuerpo de los funcionarios, en todos los ámbitos, en condiciones de adecuarse desde el principio a esta nueva realidad? ¿Serán las herramientas a disposición de los funcionarios las más adecuadas para hacer más ágiles los trámites administrativos? ¿Alguien ha preguntado a los funcionarios su opinión?

Los costes de implantación de e-Administración – 1ª Parte

Ya ha empezado la cuenta atrás para el próximo 1 de enero de 2010, momento en el cual las Administraciones Públicas ya tendrán todos los trámites administrativos disponibles para que el ciudadano acceda a ellos a través de canales electrónicos.

La cuenta atrás está emparejada con la creciente preocupación por los costes de implantación de la e-Administración. Hasta hay algún responsable político que se pregunta «¿Cuándo vamos a recuperar la inversión realizada?». Es decir, ¿cuándo se verá recompensado el esfuerzo económico de las Administraciones?

Planteo aquí tres escenarios, con pequeños (y mal dibujados) esquemas que espero ilustren la situación.

Escenario Hipotético (PowerPoint)

Tenemos un flujo de inversiones de las Adminsitraciones Públicas que, al calor de las exigencias de la Ley 11/2007, se incrementa rápidamente, para después decrecer paultainamente con el tiempo. Los fondos públicos no son ilimitados y, tarde o temprano, bajarán para destinarse a otras prioridades.

También tenemos una línea que representa la productividad de la Administración Pública. En este escenario hipotético, asumimos que los trabajadores van aprendiendo, desde cero, a usar las nuevas herramientas a un ritmo constante.

También tenemos un área (mal) dibujada en rojo, que indica los momentos de déficit, en los cuales las inversiones realizadas son superiores a la productividad aportada.

En el punto en el que se encuentran la línea de las inversiones con la de productividad, empieza el momento en el cual la Administración habrá recuperado su inversión y la productividad de su organización dará un mejor servicio a los ciudadanos. A partir de ahí, el esfuerzo habrá valido la pena, incluso desde un punto de vista económico.

Hay muchos «peros» en este esquema. Pero confío en la paciencia de los lectores para ir analizándolos de uno en uno.

Para empezar: ¿cuándo de cruzarán las dos líneas? Pues, dependerá, evidentemente, de las pendientes de las dos curvas. Quizás, la de la inversión sea más fácil de calcular, ya que bastará con ver las previsiones de gasto que las Administraciones Públicas tienen para la implantación de la e-Administración.

¿Y la curva de la productividad? No tengo una respuesta clara, pero sí puedo identificar algunos de los factores que pueden incrementar esta pendiente: formación, capacitación y apertura a la mentalidad de cambios. No hay que olvidar que el ciudadano exige el Acceso a la e-Administración (es su derecho), así que mejor será ponerse a ello.

El art. 13 de la Ley 11/2007 – 4ª Parte

Bien, ahora conocemos algunos de los pro y contra de las distintas formas de identificar y autenticar los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Electrónicas.

Pero ¿cómo sabemos que el portal que estamos visitando es de verdad el portal de mi Ayuntamiento? ¿No estaremos dando nuestros datos a un impostor, que aprovechará nuestros datos para perjudicarnos?

Para intentar dar una respuesta a estos temores, nada infundados, el art. 13.3 de la Ley 11/2007, elenca una serie de medidas que permitirán que los portales de la Administración nos digan quiénes son y nosotros, los usuarios, nos podremos fiar.

Sin entrar en consideraciones de carácter técnico, que no están a mi alcance, podríamos decir que una Web de una Administración es la que dice ser si, pinchando en el icono del candado que aparece abajo a la izquierda, nos aparece el certificado de seguridad que autentifica esa página.

Además, deberemos ir a verificar que el certificado que está asociado a la Web está todavía vigente.

Una vez más, toda seguridad aplicada a las relaciones entre Administraciones y ciudadanos, puede resultar inútil si no enseñamos a los usuarios a tomar las debidas precauciones y así verificar la identidad y autenticidad de las partes.

El art. 13 de la Ley 11/2007 – 3ª Parte

Seguimos con el análisis de cómo puede un ciudadano decirle a la Administración quién es y que ésta dé por válidos los documentos presentados por el ciudadano.

A parte del e-DNI y de las firmas electrónicas avanzadas, basadas en certificados electrónicos reconocidos, existe, según el art. 13.2.c de la Ley 11/2007 también la posibilidad utilizar claves concertadas entre el ciudadano y la Administración. Se trata, en sustancia, de que una Administración conceda a cada ciudadano un nombre de usuario, asociado a una contraseña.

Estas dos coordenadas se incluirán en un registro, mantenido por la Administración, que almacenará también una serie de informaciones conocidas por ambas partes.

Se trata, en este caso, de un sistema no criptográfico de identificación, sencillo, barato y … ¿seguro?

Pues, es evidente que el sistema es sencillo, muy parecido al sistema usado por las entidades financieras para permitir operar a sus clientes a través de la banca electrónica. La Administración sólo deberá mantener un registro con todas las coordenadas y asociar éstas a un listado de ciudadanos. De ahí, también el reducido coste económico.

Este sistema tiene a su favor también el hecho de que no introduce en las relaciones con los ciudadanos elementos nuevos (e-DNI, lectores de tarjetas, etc.) y que los ciudadanos pueden usar una herramienta cuya eficacia ya han podido comprobar en sus relaciones con los bancos. Indudablemente, este hecho aumentará la confianza entre los usuarios.

Además, hay que añadir que este sistema es tecnologícamente neutral. Quiero decir que, independientemente de la tecnología usada, tanto por el ciudadano como por la Adminsitración, se identifica fehacientemente a las partes.

¿Todo perfecto, entonces? Como siempre, hay barreras que pueden entorpecer este sistema.

Para empezar, la Administración tiene que mantener unos estándares de seguridad muy altos para con los registros que almacenan estas claves (usuario/contraseña). Una pérdida de estos datos pondrá al descubierto los datos de todos los administrados. Si pensamos a los recientes casos del Reino Unido, podemos entender fácilmente el riesgo que se corre.

He leído hace poco un refrán estadounidense que, traducido, sonaría más o menos: «La fama se te acerca a pié, pero se aleja a caballo«. Reconozco que la traducción no es muy feliz, pero da la idea de lo difícil que es generar la confianza y de lo fácil que es perderla.

Otro inconveniente es que, una vez más, obliga al ciudadano a desplazarse físicamente a cada Administración con la que quiere mantener contactos, para inscribirse en el registro y recibir su usuario y contraseña. Este inconveniente, en realidad, se puede trasformar en ventaja si la Adminsitración aprovecha el momento del registro para proceder a la formación de los ciudadanos, quizás entregando un pequeño manual, al estilo de «La Administración a su servicio: aprenda cómo«.

Queda el último, hasta la fecha, inconveniente, que es … el mismo ciudadano.

¿Cuántos de nosotros tenemos el mismo PIN para nuestras tarjetas de crédito? ¿Cuántos de nosotros cambiamos con regularidad las varias contraseñas que utilizamos decenas de veces al día? Pocos, ¿verdad?

Ahí está el peligro: que seamos nosotros, los ciudadanos, quienes descuidemos la seguridad en las relaciones con la Administración.

P.S. Parece que hay novedades sobre el SIGEM. Prometo avanzar más detalles en breve.

El art. 13 de la Ley 11/2007 – 2ª Parte

En este post intentaré seguir con los métodos para que los proyectos de implantación de e-Administración sean útiles para los ciudadanos.

¿Qué herramientas tenemos como ciudadanos para presentarnos delante de la Administración y que ésta nos reconozca?

Una de las maneras, analizadas en el anterior post, es el e-DNI, pero no es el único, ya que podremos usar «sistemas de firma electrónica avanzada, incluyendo los basados en certficado electrónico reconocido, admitidos por las Administraciones Públicas» (Art. 13.2.b Ley 11/2007).

¿Es verdaderamente útil? Desde luego, esta opción tiene muchas ventajas, ya que cualquier ciudadano puede dirigirse a una autoridad certificadora y, sin costes, hacerse con una e-firma. Por ejemplo, en la Comunidad Valenciana existe una entidad pública que emite certificados de firma digital, admitidos por todas las administraciones públicas de la comunidad.

Y aquí está su ventaja y su posible desventaja. Quiero decir que el ciudadano puede tener este certificado, plenamente válido para poder realizar trámites administrativos ante las administraciones de su comunidad (la Valenciana, pongamos el caso), pero no serviría para presentar una instancia ante el Ministerio de Administraciones Públicas en Madrid.

De ahí el peligro de obligar al ciudadano a tener una serie de e-firmas, para relacionarse con las distintas administraciones. Y si da pereza proceder a cambios en las gestiones administrativas tradicionales, más nos dará si tendremos que hacernos con un arsenal de distintas firmas, recordar para qué administración es necesaria cada una de ellas, dónde guardarlas, etc.

Con eso no quiero decir que esta medida no sea buena (contrariamente a lo que expresaba en el caso de los e-DNI, que es claramente discriminatoria), si no que tendremos que acostumbrarnos a usar otro entorno; eso sí, dependeremos de la decisión unilateral de cada administración para saber si nos aceptan nuestra e-firma.

¿e-Ciudadanos de «segunda»?

Los proyectos de implantación de e-Administración deberían centrarse en ser útiles para los ciudadanos. No plantear estos proyectos con este enfoque puede llevar a errores que pueden tener consecuencias nefastas para las partes involucradas.

A este respecto, hay que reconocer que tampoco la Ley 11/2007, en su artículo 13, sobre las Formas de identificación y autenticación de las partes que intervienen en las tramitaciones administrativas, ha resuelto con claridad algunos problemas.

Es más, por lo menos en un caso, esta ley abre una peligrosa brecha digital, que podría hasta incrementarse con el paso del tiempo.

Analizando más detenidamente este artículo, se puede ver cómo se concede a los ciudadanos tres vías para relacionarse con las Administraciones Públicas; esto es:

e-DNI

e-firma reconocida

claves concertadas entre administrado y Administración

En el caso del DNI electrónico, nos encontramos con graves problemas a la hora de utilizarlo como herramienta que identifique y autentifique al ciudadano frente a una Administración Pública.

Para empezar, su difusión, de momento, es muy limitada. Es evidente el esfuerzo por parte de la Administración de difundir esta herramienta, pero es a todas luces insuficiente y obliga a los ciudadanos a las colas de siempre.

En segundo lugar, el e-dni necesitará un lector de tarjetas, bastante difundido en todos los ordenadores de las últimas generaciones y esto parece disminuir los riesgos de exclusión de los ciudadanos por carecer de la tecnología adecuada.

Un tercer y último apunte técnico es que no todos los navegadores actualmente utilizados por los usuarios pueden incorporar el sistema de firma electrónica incorporado en el e-DNI (se queda fuera el Opera). ¿Habrá sido considerado como demasiado minoritario, como para incluirlo entre los navegadores que suporten el e-DNI?

El problema mayor es, en realidad, a mi manera de ver, la exclusión por ley de todos los ciudadanos extranjeros que residen legalmente en España.

Estamos hablando de más de 3 millones de personas que residen habitualmente en España, pagan sus impuestos y necesitan, como los españoles, solicitar, por ejemplo, una licencia de vado al Ayuntamiento donde residen o trabajan.

La Ley 11/2007 ha perdido, en este caso, una gran oportunidad de fomentar la integración social a través de una herramienta informática de trascendental importancia en las relaciones entre administrado y Administración.

¿Estaremos creando e-Ciudadanos de segunda clase? Los costes de implantar también los e-NIE eran demasiado altos? O, simplemente, el legislador se ha olvidado de los extranjeros?

«Son los ciudadanos, ¡estúpido!»

Mientras se resuelven las dudas sobre la operatividad del SIGEM, como Gestor Documental para los Ayuntamientos, me dedico a apuntar algunas reflexiones sobre las barreras para la implantación de proyectos de e-Administración.

Me he centrado, hasta la fecha, en las barreras políticas (los responsables de las administraciones locales no son conscientes de las herramientas propias de la Web 2.0) y sobre las barreras técnicas (Gestor Documental), pero he dejado de lado dos aspectos: la formación continua de los funcionarios (abordada prevemente) y la formación de los usuarios/ciudadanos.

El segundo de estos temas es el que quiero abordar. Y lo quiero hacer remediando a un error, que sugiero ya desde el título de esta entrada.

Todo proyecto de e-Administración debe centrarse en el ciudadano, como actor principal de estos proyectos.

Tanto es así que la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos trasforma la «posibilidad» de la Administración de establecer relaciones con los ciudadanos, en «deber» de ésta para atender los derechos de los administrados.

Deberíamos plantearnos, fundamentalmente, la siguiente pregunta: ¿qué quiere un ciudadano de su Ayuntamiento? Sólo entonces, la corporación local debería preocuparse de cómo implantar la e-Administración.

Intuyo que el ciudadano, por ejemplo, no quiere hacer colas y le gustaría realizar los trámites más sencillos (solicitar un vado, reservar la cancha de tenis municipal, etc.) desde su casa, delante de su ordenador.

A eso da respuesta (o debería de darla) un proyecto eficaz de e-Administración. Pero, ¿no nos estaremos olvidando de algo?

Damos por supuesto que los ciudadanos tienen un ordenador en casa, conexión de banda ancha y, además, saben usar la informática no sólo para el chat y descargar películas y música, si no que también poseen lo que se denomina «Alfabetización funcional«.

Todo esto es mucho suponer. La verdad es que tenemos que hacer un alto en el camino y replantearnos el calendario de implantación de e-Administración.

Paralelamente a todas las actuaciones analizadas (concienciación de los responsables, formación de los funcionarios, elección de software, firma electrónica, protección de datos, etc.), deberemos, lo antes posible, preparar (y financiar) toda una serie de programas para que todos los ciudadanos (¡no queremos más brechas digitales!), puedan, si quieren, subirse al tren de estas nuevas tecnologías.

Miren la paradoja: quien más podrían aportar indicaciones sobre este problema (los ciudadanos sin acceso a la información) no podrán ayudarme porque ni siquiera saben que existen estas herramientas para hacer oir su voz.

El famos Gestor Documental

a última vez se hablaba de la panacea a todos los males, el famoso Gestor Documental.

Decía también, con un poco de utópica inocencia, que ya lo habíamos encontrado. Y eso es cierto a medias. Los Gestores Documentales existen, hay varios, pero ¿cuál elegir?

En los procesos de implantación de la e-Administración estamos ahora en esa fase y nos encontramos con dos opciones fundamentales.

La primera es acudir al mercado.
Ventajas: El software es contrastado; se pueden «visitar» clientes institucionales que ya lo usan y preguntar libremente sobre las reales utilidades, los problemas, además parece asegurada la interoperabilidad, etc.

Desventaja: la misma Administración.

El Plan Avanza ha predispuesto su propia herramienta para que todos los ayuntamientos, a través del SIGEM puedan tener un sólido y contrastado Gestor Documental. Además, desde el Ministerio de Industria se asegura su plena operabilidad.

Esta situación parece hacernos descartar la primera opción de acudir al mercado y mirar hacia casa (Administración Pública), ya que tenemos un software que, parece, nos ayudará en esta tarea.

¿Es todo oro lo que reluce? A estas alturas no puedo dar todavía mi opinión, pero el hecho de que el programa de implantación del SIGEM, en los proyectos pilotos, haya saltado, pues, no es un buen presagio.

Además, es cierto que el software es gratuito, pero en ningún momento se han hecho públicos los costes (por lo menos, indicativos) de la consultoría necesaria para su implantación.

La empresa (privada) que ha desarrollado, por cuenta del Ministerio de Industria, este software es Informática El Corte Inglés.

¿Eso quiere decir que, cuando el Ayuntamiento tenga un problema («esta ventana no se abre», «no puedo configurar la e-firma del nuevo funcionario», etc.), tendremos que llamar a un «902»?

Prometo dar todas las respuestas tan pronto como sepa más sobre el SIGEM.

Es menos difícil de lo que parece

Siguiendo con nuestro relato de las experiencias en materia de implantación de e-Administración en las Entidades Locales, apuntamos hoy el resultado de las primeras jornadas de «formación» impartidas a los funcionarios de algunos Ayuntamientos.

En realidad, no debería hablarse de «formación», si no casi de indicaciones sobre el futuro que espera a los funcionarios, pieza clave en la implantación exitosa de e-Administración.

He utilizado anteriormente la expresión de «estímulo» y es lo que se ha intentado hacer en esas jornadas, es decir, se ha intentado abrir un debate de cómo tiene que cambiar la administración para la que trabajan. La presentación se puede encontrar en www.netconsulting.es

Después de un rápido repaso a la situación actual de la administración local y su nivel de interactuación con los ciudadanos, he preguntado: «¿En qué ha facilitado vuestro trabajo el uso de las nuevas tecnologías?».

La verdad es que la respuesta ha sido bastante desoladora, ya que la tecnología de la información, en realidad, ha proporcionado más seguridad y ha evitado pérdidas pero, a la hora de la verdad, no ha hecho más ágil la gestión de los asuntos administrativos.

«¿Y si cambiáramos todo eso? ¿Por dónde queréis empezar?». Las expresiones escépticas se han multiplicado al instante. No era yo el primer consultor que le prometía una solución mágica con la que eliminar de sus mesas tantos papeles y ya se habían visto algunos fracasos en proyectos anteriores.

Hemos optado por estructurar las necesidades de los departamentos y buscar una herramienta que, en realidad, nos permitiera controlar «quién hace qué y cuándo».

Esta herramienta, a falta de una mejor definición técnica, la hemos bautizado «Sistema». ¿Cuáles son sus características?

La primera es que todos los funcionarios que trabajen en un acto administrativo tengan la posibilidad de compartir la información y puedan colaborar en la redacción del expediente.

Escuchando las aportaciones de los funcionarios, coincidía con ellos en lo ilógico que resulta, por ejemplo, que en las peticiones de un simple «vado», tengamos que aportar tantos documentos (en papel, por supuesto) cuantos intervinientes se necesitan para la resolución del expediente: registro de entrada, técnico de urbanismo, policía local, técnico de hacienda y recaudación y visado definitivo.

De repente, la petición de un vado se convertía en la creación de un expediente tan enorme que costaba gestionar. Además, cada uno de los funcionarios que participaban en la redacción del acto, ¡guardaba una copia de su aportación!

¿La solución? Conectar todos los funcionarios a un Sistema de Gestión Documental, donde las aportaciones son firmadas electrónicamente, existe el control de las fases del expediente, se sustituye automáticamente a los funcionarios ausentes (bajas, vacaciones, cursos, etc.) y, asunto fundamental, la única información impresa es la notificación de concesión/denegación de la petición del ciudadano.

¿Existe este «sistema»? La respuesta es sí. No se trata de ninguna pócima milagrosa; se trata simplemente de superar con éxito estas dos fases:
– diseñar el procedimiento administrativo;
– elegir un sólido Gestor Documental que permita llevar a cabo el procedimiento elegido;
– hacer llegar el resultado del acto administrativo al ciudadano, de una manera rápida, segura y ajustada a derecho.

La próxima vez, veremos cómo el ciudadano se beneficia de la implantación de un buen Gestor Documental.

Siempre hay sorpresas

Como decía en mi anterior aportación, la búsqueda de las fuentes de financiación para los proyectos de implantación de e-Government en la Administración Local, es un factor crucial.

Pero, también en los casos en los que se obtiene un cierto éxito (léase, obtención de fondos públicos), pueden aparecer sorpresas no siemrpe agradables.

Es el caso de una entidad local que, habiendo obtenido una subvención pública, decide renunciar a ella y aplazar (de momento, sine die) el proceso de implantación de e-Administración.

¿Por qué pasan estas cosas? Pues, más allá de las razones puntuales que pueden afectar a una entidad local en un determinado momento, las causas de estos «fracasos» suelen tener un denominador común.

Un listado bastante exhaustivo de «denominadores comunes» se puede encontrar en www.egovbarriers.gov. También es útil consultar la web www.ccegov.eu.

Generalmente, los problemas de impulso en los procesos de implantación de e-Administración se deben a las reticencias al cambio, entendiendo el mismo, como un proceso constante de renovación de procesos y tareas administrativas.

De hecho, tal y como se apunta en el Think Paper 1: What is the scope for organisational change in the public sector in Europe? (en www.ccegov.eu) las dificultades en el New Public Management se centran en adaptar los cambios en la gestión de la res pública, basándose, con las oportunas correcciones, en los esquemas adoptados con éxito en la empresa privada.

Estas soluciones, cuya teoría parece casi universalmente aceptada, empiezan por la formación y el «estímulo» de los funcionarios, escuchando realmente sus necesidades y aligerando, en la medida de lo posible, los procesos administrativos más tediosos.

Espero poder aportar nuevos comentarios sobre los procesos de formación y «estímulo» que llevaremos a cabo en las próximas semanas.