Feliz Año 2009

El mensaje no es muy original, pero de verdad deseo a todos los colaboradores de este blog un Feliz Año 2009. Al fin y al cabo, sólo faltan 365 días para que tengamos la Administración Electrónica en casa, n’est pas?

La e-Administración, la Empresa y todo lo demás

Hay muchas aportaciones de los lectores de este blog que obligan a reflexionar seriamente no ya sobre las características técnicas, legales y organizativas de la Administración Electrónica, sino sobre su misma esencia. De ahí, el título de este blog, que no es otra cosa que una mala imitación de un título mucho más iluminado de Douglas Adams.

Por lo tanto, de un lado, está el por qué de la e-Administración (gracias, Paloma); y por el otro, el papel de las empresas privadas en el desarrollo de la Administración electrónica (cfr. blog de Julián Valero y de Andrés Nin Pérez).

Con la que está cayendo ¿necesitamos que los escasos recursos del Estado se inviertan en la Adminsitración Electrónica? Y las empresas privadas ¿qué papel juegan? Además, ¿quién les ha dado vela en este entierro?

Estos asuntos aparentemente dispares están íntimamente relacionados, así que empecemos por el primero: de dónde viene la e-Administración (o sobre su esencia).

No hace falta ir muy lejos para buscar las respuestas a estos interrogantes, pudiéndonos quedar en la misma Exposición de Motivos de la Ley 11/2007. Ahí se nos recuerda que vivimos en la Sociedad de la Información (o por lo menos, vivimos en ella algunos privilegiados del mundo occidental), que se caracteriza por un sistema económico basado en la producción de un bien antiguo (la información), en un soporte nuevo (las TIC).

No puedo (ni sabría) decir cómo hemos llegado hasta aquí, recorriendo el camino que va desde Arpanet hasta la Infonomía. El caso es que la sociedad civil y la empresa han llegado hasta aquí, y ahora la Administración debe dar el oportuno soporte a las demandas de la sociedad. Es más, existe una obligación legal (por lo menos en España) impuesta por el artículo 103.1 CE a la Administración de servir los intereses generales.

No sólo la Administración debe dar soporte, sino que asume otro papel, que es el de dar confianza y seguridad a los ciudadanos que se mueven en este nuevo entorno. Estas obligaciones de la Administración responden, más allá de una teórica asunción de obligaciones morales y éticas para un general progreso de los ciudadanos/administrados, a una más terrenal y concreta necesidad de fomento del crecimiento y del empleo, tal y como afirmó la Comisión Europea en su iniciativa i2010.

Esta idea de que la Administración debe ser electrónica se refuerza también en estudio «The e-Government imperative«, donde por 42€ y a lo largo de más de 200 páginas se describe el por qué económico de la Administración Electrónica.

Queda demostrado, por lo menos en parte, la necesidad de una e-Administración como soporte de la actividad económica, como garante de las nuevas relaciones y como motor de empleo y crecimiento.

¿Y las empresas? Bueno, ellas son las «vanguardias«, la «palanca impulsora» y las que juegan el «papel coadiuvante» en el desarrollo de la e-Administración. El legislador ha sido generoso en el reconocimiento de estos papeles en la empresa privada porque, digámoslo francamente, si tuviéramos que esperar a que la Administración por si sola liderara la Sociedad de la Información, bueno, todavía estaríamos manejando un Windows 3.1.

Las anécdotas sobre la lentitud de la Administración se pueden contar por miles y merecerían una Wikipedia propia, así que, para asumir estas nuevas obligaciones, la Administración recurre a intermediarios.

¿Qué hacemos nosotros, las empresas? Pues, diseñamos Gestores Documentales, para que la Administración pueda tramitar sus expedientes en un soporte más eficiente. También colaboramos en su implantación, porque, aunque en algunos casos no se pagan licencias, hace falta alguien que sepa cómo se instalan estos cacharros o cómo se parametrizan.

Los hay también que nos dedicamos a colaborar con los servicios legales de los Ayuntamientos (y con Secretarios de buena voluntad) para la reingeniería de procesos y redactar ordenanzas municipales (mejor dicho, los borradores) para la regulación legal de la Administración electrónica en el ámbito local.

También proporcionamos la formación para el personal laboral y los funcionarios, en todas estas materias, que van desde los conceptos básicos de la Ley 11/2007, hasta cursos más especializados para responsables de proyectos.

Y después, estamos las empresas más tecnológicas, que son las que proporcionan los servicios de housing, hosting, firmas electrónicas, etc.

Por el hecho de participar en estas tareas, ¿necesitamos una regulación ad hoc? Francamente, creo que no.

Las condiciones establecidas en los pliegos de los concursos, así como los contratos que regulan las relaciones entre nosotros y las Administraciones son suficientes para establecer de quién es la culpa cuando los proyectos no responden a las necesidades de los ciudadanos.

Del mismo modo, también asumimos las responsabilidades propias de un Encargado del Tratamiento cuando alojamos datos personales de participantes en procedimientos administrativos en nuestros servidores. ¿Qué más exigencias se nos puede pedir?

Por ejemplo: que el e-Registro del Ayuntamiento funcione 24/7.

Pues, en realidad, eso en un falso problema. La empresa que asegurara por contrato estas condiciones, estaría prometiendo cosas que no están en su alcance proporcionar. Lo que sí podemos prometer y prometemos es la redundancia de los sistemas. Es decir: si el e-Registro no funciona (porque tarde o temprano, fallará), tendremos un e-Registro de reserva, así como un «cajero municipal» que haga las funciones de Registro a cualquier hora del día.

No sólo las medidas de seguridad (conocidas como planes de contingencia) serán redundantes (hasta el límite de inversión que una Administración pueda permitirse), sino que habremos mantenido la seguridad jurídica en caso de fallos, describiendo exactamente qué pasa con los plazos en los casos en los que el e-Registro principal no funcione correctamente.

Éstos son los papeles de la Administración y de las empresas en esta materia. Además, tampoco creo que necesitemos estar más o mejor atados y bien atados ya que (puedo hablar por experiencia), las cláusulas muy estrictas proporcionarían una falsa sensiación de seguridad jurídica a las relaciones, provocando, en realidad, la burocratización de estas relaciones. La lucha a esta burocratización es, no lo olvidemos, el verdadero objetivo de la Ley 11/2007.

SIGEM: Gestión de Expedientes (1ª parte)

Este post quiere volver al SIGEM, para ver, después del Registro, cómo funciona la unidad de la Gestión de Expedientes.

Como en el caso del Registro, tampoco aquí tengo la pretensión de examinar exhaustivamente todo el software, sino sólo la voluntad de dar algunas indicaciones para quienes deberán utilizar (y faltan 374 días al 1 de enero de 2010) la herramienta llamada a ser el pilar más importante de la Administración Electrónica Local: el SIGEM.

Gestión Expedientes

Antes de seguir, habrá que dar algunas explicaciones sobre el Middleware. En principio, se pretendía incluir un bus de integración de todos los componentes para (terminología no técnica), «enlazarlo» con otras aplicaciones. En la versión que tengo yo de la documentación (fechada 07/12/06), se suprime este bus de integración para poder usar cualquiera de las soluciones libres que existen actualmente.De ahí las cruces en el diseño, encima de la estructura del Middleware.

Una nota más de carácter técnico: la infraestructura tecnológica soportada por el sistema de expedientes será la siguiente:

Sistemas Operativos:

• Windows 2000/2003/XP
• Linux
• Unix
• Sun Solaris

Bases de datos:

• Oracle 9i – 10g
• SQLServer 2000

Y los navegadores Explorer y Mozilla/Firefox.

Entrando más en detalle en el funcionamiento de la Gestión de los Expedientes, vemos que hay tres áreas muy importantes, en el lado izquierdo del diseño de la estructura: Organización, Modelo de Gestión, Catálogo de Procedimientos.

En la parte de Organización, deberíamos poder incluir todas las personas (funcionarios y personal laboral) que participan en una determinada tramitación. Es decir, deberíamos poder establecer la jerarquía de decisión, no en términos absolutos (de jerarquía dentro de una Concejalía, por ejemplo), sino en función de cada procedimiento administrativo.

Ejemplo: si en un procedimiento de solicitud de vado es un policía local el que se desplaza al «lugar de los hechos» y saca una foto del garaje y toma las oportunas medidas (créanme, hay ayuntamientos donde la policía local hace también estas labores), entonces, dentro de este procedimiento deberemos incluir a una persona que no pertenece a la organización jerárquica de la Concejalía de Urbanismo (el policía local) y que, sin embargo, sí realiza una labor importante dentro de la tramitación administrativa. Con eso se confirma que la Organización deberá ser diseñada en función de los objetivos/trámites administrativos a desarrollar, en vez de hacer un calco de la organización interna de la unidad administrativa.

Por lo que se refiere al Modelo de Gestión, es la parte donde se deberá definir todos los atributos de cada elemento del procedimiento: plazos de ejecución, unidades de tramitación responsables, documentos a aportar, formularios de acceso a la gestión, etc.

Dejo para el final de este primer post sobre la Gestión de Expedientes del SIGEM, el Catálogo de Procedimientos.

En el Infoc@ldero del pasado mes de noviembre, intenté realizar una rápida encuesta sobre la existencia (o ausencia) de un Catálogo de Procedimientos en los Ayuntamientos donde trabajaban los funcionarios que asistían a la conferencia. Aprovecho las herramientas de este blog para repetir el experimento.

En la charla en el Ayuntamiento de El Campello, las personas que levantaron la mano diciendo que sí tenían un Catálogo de Procedimientos, eran (a ojo) las mismas que con anterioridad habían dicho que sí habían superado una Auditoría en materia de Protección de Datos.

¿Casualidad? Desde luego, creo que no. Sólo un Ayuntamiento que se ha preocupado de realizar los trabajos preparatorios a la entrada en vigor de la Administración Electrónica pueden enfrentarse a estos procedimientos con éxito.

Imagínense trabajar en un Ayuntamiento agraciado por la presencia y asistencia (gratuita, por supuesto), de los mejores técnicos del Plan Avanza, conocedores de todos los intríngulis del SIGEM. Llegamos a la hora de realizar la famosa reingeniería de procesos y adaptar a la vía electrónica, los procedimientos administrativos off line.

Estos técnicos nos pedirán una base, un catálogo desde donde empezar a simplificar para trasladar a la vía electrónica los procedimientos administrativos que no implicaran necesariamente la presencia física del interesado/afectado/ciudadano.

Si no hemos realizado un catálogo de procedimientos, ¿de qué nos valdrá el SIGEM?

No sólo de Gestores Documentales vive (o debería vivir) la Administración, sino también de trabajos tradicionales de sentarse a pensar los pasos de un procedimientos administrativos: los sujetos, el objetivo/fin, las formas, los plazos y la motivación. ¿Están todos estos elementos recogidos en un libro/documento/catálogo? Si la respuesta es no, entonces, casi es mejor no tener (todavía) un SIGEM.

e-DNI, e-Administración y Protección de Datos

Desde luego, lo mejor de la Web 2.0 es que uno no para de aprender. Estas afirmaciones, a estas alturas de la película, deberían estar hasta prohibidas, por obvias y descontadas. A mi, sin embargo, no dejan de sorprenderme y de alegrarme.

El Profesor Julián Valero, en su blog, hacía algunas reflexiones sobre la importancia de la Ley en materia de protección de datos en los proyectos de implantación de Adminsitración Electrónica, avanzando dudas sobre el uso del e-DNI para la firma de instancias presentadas a la Administración a través de medios electrónicos.

¿Es necesario que todos los datos presentes en el e-DNI queden a la vista de la Administración? ¿No se estará infiringiendo el principio de proporcionalidad?

Sin mucha convinción, en un primer momento, he contestado que el eDNI sí respeta el principio de proporcionalidad. Pero esta afirmación necesita ser matizada.

Para empezar, habrá que ver qué datos hay en este documento. Según el RD1553/2003, el chip incoroporado al eDNI contiene los siguientes datos (art. 11.4):

a. Datos de filiación del titular.

b. Imagen digitalizada de la fotografía.

c. Imagen digitalizada de la firma manuscrita.

d. Plantilla de la impresión dactilar del dedo índice de la mano derecha o, en su caso, del que corresponda según lo indicado en el artículo 5.3 de este Real Decreto.

e. Certificados reconocidos de autenticación y de firma, y certificado electrónico de la autoridad emisora, que contendrán sus respectivos períodos de validez.

f. Claves privadas necesarias para la activación de los certificados mencionados anteriormente.

Con este elenco, parece un poco difícil (sobre todo por el punto d.) justificar la proporcionalidad de esta firma electrónica, asociada a una instancia para, por ejemplo, pedir al Ayuntamiento donde vivo la licencia de ocupación de vía pública, para aparcar unas horas el camión de la mudanza.

Sin embargo, tenemos que tener en cuenta varios aspectos, siendo el primero de ellos el consentimiento informado del ciudadano, cuando usará esta firma.

Según el art. 13 Ley 11/2007, el interesado/administrado/ciudadano español (no los extranjeros) podrá (o no) usar la firma electrónica asociada a su e-DNI en sus relaciones con la Administración Pública cuando ésta necesite identificarle. En alternativa, el ciudadano tendrá otras posibilidades de identificarse, que variarán en función de los intereses en juego y de la necesidad de fiscalizar la titularidad del interesado en el procedimiento administrativo. Más importantes serán los derechos afectados, mayores serán las necesiades de la Adminsitración de averiguar la identidad del interesado.

Ahora, el uso del e-DNI, cuando esté plenamente implantado y el ciudadano sepa de verdad qué datos contiene, será libre (faltaría más) y de ahí que el interesado pueda aceptar cierta desproporción («doy más datos de lo necesario»), a cambio de la comodidad de tener una firma electrónica de fácil uso y disponibilidad.

Si hasta ahora se ha analizado la «proporcionalidad del datos» en función de «las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que (los datos) se hayan obtenido» (art. 4.1 LOPD), ahora tocará también valorar el «ámbito» en el cual se recaban todos los datos presentes en el e-DNI.

En el nuevo «ámbito» electrónico, tan inseguro (i) por desconocido y nuevo, los datos del e-DNI serán:

1. adecuados, porque permiten al ciudadano identificarse ante la Administración y a ésta identificar al interesado. Ahora, en los albores del uso del e-DNI, es adecuado probar más allá de toda duda que las partes son de verdad quienes dicen ser. Incluso si, para ello, proporcionamos más datos de los estrictamente necesarios;

2. pertinentes, porque, simplemente, sirven sólo para una finalidad, que es la de identificar a un interesado. De hecho, la Administración podrá utilizar medios electrónicos a través de los cuales, por ejemplo, sólo lea los datos de los puntos a) y b) del e-DNI, excluyendo los otros.

3. no excesivos, porque este juicio lo habrá realizado el mismo usuario/interesado y, para ello, habrá valorado la importancia de la totalidad de los datos aportados a través del e-DNI y lo que debería de «sacrificar» si quisiera usar otra firma electrónica. Si el mismo usuario no cree que los datos son excesivos, ¿quién puede decidirlo por él?

Es posible, entonces, que el problema se traslade del análisis sobre la proporcionalidad de los datos y el principio de calidad de los datos, al consentimiento informado de los interesados.

No tengo los links a mano de las noticias que he leído últimamente, pero parece que a la inmensa mayoría de las personas no les importa que les graben, por ejemplo, en un taxi, a cambio de aumentar la seguridad tanto de los taxistas como de los pasajeros. Es decir, parece que la gente prefiere ceder parte de su intimidad en aras, siguiendo con el ejemplo, de la seguridad. Si esto es así (y lo es, por mucho que me repugne), el interesado podrá sacrificar su intimidad a cambio de una mayor comodidad (una e-firma asociada a su e-DNI). Al fin y al cabo, siempre podremos renunciar a estos derechos, aunque estén recogidos en el Título I de la Constitución. O no, pero ésta ya es una discusión de constitución material y de constitución formal.

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(i) Por inseguro, entiendo no tanto la inseguridad física o lógica, sino la sensación de inseguridad generada en los usuarios de la información en el uso de estas nuevas herramientas.

La Administración tradicional y la LOPD

Un poco de off-topic. Tengo que admitir que he llegado muy tarde al mundo de los blogs y, francamente, no creía que iba a ser una revolución en la forma de comunicarse. Tampoco acerté cuando vi jugar por primera vez a Van Basten, que me pareció un delantero más bien normalillo, así que han quedado al descubiertos mis escasas dotes premonitoras.

Leer las aportaciones de los bloggers es como ir a la Universidad (mejor dicho, cursar estudios universitarios) sin pagar y, además, poder preguntar a los profesores y que éstos, no sólo te escuchen, sino que te contestan amablemente.

De esas conversaciones con bloggers sobre e-Administración y Protección de Datos, uno se plantea si de verdad estamos preparados para lo que se nos avecina.

Una muestra en esta foto. No se lee muy bien (menos mal), pero os aseguro que es el envío, realizado por el Ministerio de Sanidad y Consumo, publicando el Boletín Digital AESAN de diciembre de 2008. En la parte que he intentado pintar en negro, vienen todos los destinatarios del boletín cuyas direcciones de correo electrónico empiezan con «a».

Esta gente del Ministerio trata los datos médicos de todos los residentes en España, sus historias clínicas, trabajan en sesudos proyectos de interoperabilidad, que si encriptan los datos y los trasfieren a través de VPN muy seguras, que si auditan los accesos a la información, que si preservan los comentarios personales del personal facultativos inscritos en las Historias Clínicas, que si la Autonomía del Paciente…

¿De qué vale tener unas leyes perfectamente redactadas, una técnica jurídica impecable si al final la «fastidian» de esta forma?

Ya puestos a pedir/preguntar, ¿hasta cuándo tendremos que soportar la disparidad de trato entre las empresas privadas y la Administración Pública cuando son sancionadas por la Agencia Española de Protección de Datos?

Protección de Datos y e-Administración

Creo que hay un «gran olvidado» en el tratamiento de los temas relacionados con la Administración Electrónica: la Protección de Datos. En más de una ocasión he hecho referencia a la Ley 15/99, pero siempre de pasada y quizás haya llegado la hora de prestarle la debida atención.

En la decisión de dedicar un post a la Protección de Datos ha influido también la última edición de Infoc@ldero, una simpática iniciativa del Ayuntamiento de El Campello y, en particular, de los técnicos informáticos de la Concejalía de Nuevas Tecnologías. Es mérito de estos últimos si, después de las reflexiones profesionales, hemos podido charlar distendidamente de lo divino y de lo humano y hasta de la vida diaria de los Ayuntamientos.

En su 8ª edición que se ha celebrado el pasado 28 de noviembre, he tenido la ocasión de charlar muy rápidamente  (¡una vez más!) sobre la LOPD. El público, constituido casi exclusivamente por técnicos informáticos de la Provincia de Alicante, no creo que deseara una ponencia sobre las interpretaciones legales de la Ley 15/1999, ni de su Reglamento de Desarrollo, así que he optado por describir la situación actual de las Administraciones Locales a través de mi experiencia profesional y haciendo algunas preguntas (¿malintencionadas?).

Las respuestas recibidas han reforzado lo que yo he estado observando a lo largo de los últimos años. Cuando he preguntado a los casi 100 asistentes cuántos habían superado la Auditoría en materia de Protección de Datos en los últimos dos años, sólo se han levantado tímidamente unas 5 manos (y soy generoso).

El resultado es, francamente, descorazonador. A ver si en este blog tengo un resultado más alentador con esta encuesta (por cierto, a través de ella no se recaban datos personales):

¿Cómo es posible que los Ayuntamientos se estén preguntando qué hacer en materia de Administración Electrónica, si no saben cuál es el punto de partida? Además de ser un deber legal, la Auditoría sirve también para saber dónde y cómo estamos. Sólo así, sabremos hacia dónde dirigirnos.

Además, la Ley 11/2007 está repleta de referencias a la importancia de la LOPD para los proyectos de e-Administración. Sin contar con la Exposición de Motivos, he contado por lo menos 10 artículos que obligan a observar los principios de la LOPD en los procesos de modernización (o como se les quiera llamar) de las Adminsitraciones Públicas.

Estando así las cosas, casi es preferible no tener herramientas que permitan un rápido y eficaz tratamiento de los datos de los ciudadanos (que son los que conforman la inmensa mayoría de los expedientes administrativos), si estas herramientas no respetan los principios previstos en el art. 18 de la Constitución.

En todo caso, en algún descanso del estudio del SIGEM, me pondré manos a la obra para ver algunos aspectos de la LOPD que afectan de lleno a la implantación y al desarrollo de la Administración Electrónica.