SIGEM – 3ª Parte (más sobre el Registro)

Con la ausencia de periodicidad fija que es ya una de las características de este blog, paso a revisar las características del uso práctico del Registro del SIGEM.

Para empezar, el usuario se encuentra con una interfaz en la URL principal de la aplicación donde introduce la clásica combinación de usuario y contraseña.

Merece la pena subrayar algunas cuestiones de seguridad que, aunque sean básicas, no dejan de ser importantes.

La primera es que, al tratarse de una aplicación on line, los usuarios de la aplicación deberían (de vez en cuando) comprobar que la dirección a la que se conectan es la verdadera y no es una dirección pirateada. Reconozco que la terminología técnica no es la más apropiada, pero este blog se dirige a usuarios de aplicaciones informáticas, y no a expertos ingenieros.

Por lo tanto, el usuario tiene que comprobar que el certificado de seguridad de la dirección a la que se conecta, se corresponda al de esa dirección. Eso se hará con un doble click en el icono del candado amarillo que suele aparecer en la parte baja de la pantalla, a la derecha. Sólo de esa forma, se podrá comprobar fehacientemente la autenticidad de la URL.

Además, el usuario tiene la posibilidad de cambiar la contraseña la primera vez que se conecte. Se aconseja al personal que se vaya familiarizando con ese procedimiento, ya que tendrá que cambiar muchas veces la seguridad de su contraseña a lo largo de su vida laboral.

En este momento sería preferible que el Responsable de Seguridad, que es esa figura mencionada por la Ley Orgánica de Protección de Datos (LOPD), instruya a los usuarios sobre algunos aspectos básicos de la seguridad de la contraseña. A saber:

– longitud mínima de 8 caracteres;

– introducir mayúsculas, minúsculas, números y signos ASCII;

– no apuntar la contraseña en un lugar visible;

– que la contraseña no sea de fácil deducción (nombre del perro, un familiar, la matrícula del coche, la fecha de la boda, vamos, lo que todo el mundo pone);

– no compartir la propia contraseña con el resto de usuarios;

– realizar cambios de la contraseña con una cierta periodicidad (como mínimo, una vez al año).

Todas estas normas de seguridad no son el fruto de los caprichos paranoicos del Responsable de Seguridad, sino que responden a las necesidades legales previstas también en el artículo 93 del R.D. 1720/2007. Casi de pasada, hay que recordar que ningún procedimiento de implantación de Administración Electrónica se puede llevar a cabo si no se ha realizado previamente una correcta implantación de la Protección de Datos de Carácter Personal. Por cierto, ¿habéis recibido formación por parte del Responsable de Seguridad de vuestra empresa/entidad pública?

Más utilidades del Registro, una vez que el usuario haya entrado correctamente en el sistema.

Para empezar, tiene un sistema de búsqueda, que permite encontrar (y, eventualmente, imprimir) los registros, de manera intuitiva, buscando por número, fecha de registro, usuario, origen o destino.

Una opción del Registro que no me ha convencido es la opción de «Edición«. Con esta opción, una vez encontrado un documento registrado (de entrada o salida), el usuario puede modificar un documento que haya pasado por el Registro, modificando los campos «Origen» o «Destino». Me pregunto: si un e-documento llega al Registro electrónico desde, pongamos, el Ayuntamiento de Madrid, ¿por qué el usuario podrá modificar el origen del mismo?

Entiendo que los campos de edición estén pensados para remediar a pequeños errores o despistes, pero ¿es necesario editar el campo de «Origen»? ¿Todos los usuarios podrán editar estos campos? ¿Yo puedo editar lo que ha registrado mi compañero? ? ¿Lo tendrá que hacer el superior jerárquico? Estas mismas preguntas se ponen a la hora de «validar» los órganos de Destino o de Origen, es decir, de dar de alta el listado de entes públicos o privados desde donde se recibirán los documentos.

Llega el momento de dar de alta un nuevo Registro de entrada y el usuario tiene la opción, entre otras, de dar de alta también los documentos anexos al principal, bien capturándolos como documentos electrónicos, bien digitalizando documentos físicos. Bueno, en este último caso, habrá un poco de cola en el Registro, pero merece la pena esperar un rato, mientras la Administración recibe nuestros «papeles» y los digitaliza y guarda para siempre. Sólo esperaremos que el escáner sea rápido y que no nos rompan las hojas. Lo dicho, un poco de paciencia.

Una vez que los «papeles han sido recibidos», el usuario puede imprimir un «certificado de registro» que, presumiblemente, servirá al ciudadano (o, en general, a quien haya presentado la instancia) a tener una prueba de la presentación.

SIGEM en píldoras 1ª parte de muchas

Como avisaba, la documentación sobre el SIGEM es ingente y no creo que me dé tiempo a leérmela toda antes de jubilarme. Acabo de empezar y he pensado que puede ser útil ir resumiendo los apartados que voy leyendo.

Una de las primeras dificultades que he encontrado es la terminología usada. He buscado un «manual de estilo», «diccionario», «léxico y términos» o algo por el estilo y no he encontrado nada. Los que no hablen el lenguaje sigemio (palabro de cosecha propia), lo vamos a tener difícil. Quizás sean téminos propios de la Administración que, para alguien que viene de la empresa privada, resultan bastante inaccesibles. Espero obtener ayudas al respecto.

En la documentación que manejo existen descritas por lo menos 8 fases para la implantación de este gestor documental, que van desde la primera (Análisis Funcional), hasta la octava, que incluye el Plan de Difusión de la herramienta.

Procediendo por oden, me he ido a leer la carpeta de Presentaciones, en la cual me he encontrado con muchas diapositivas que describen el Work Flow que se va a desarrollar. Nada nuevo, por lo tanto, sobre todo para los que están acostumbrados a la implantación de los procedimientos de calidad. En todo caso, es de agradecer la explicación esquemática de las Iteraciones, el Enrutado condicional, los Flujos paralelos, los Subprocesos y los Procesos semirreglados.

En la carpeta General se hace también una descripción de los softwares utilizados. Es muy reconfortante que prácticamente todo el software es de titularidad del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Los que no son de propiedad del Ministerio, porque están afectados por derechos de terceros son sólo la plataforma de e-firma (@Firma, del MAP), la plataforma de pago electrónico (SPT de red.es), la plataforma de Notificación Electrónica (SNTS-SISNOT, también del MAP) y el Driver TWAIN, para la digitalización de documentos. Este driver, por lo que se lee, aunque sea suministrado por los fabricantes es un estándar «hasta tal punto que no se concibe un escáner que no incluya su correspondiente driver TWAIN).

Existe también un abundante listado de software sometidos a Licencia de Software Libre.

Éstas sí que son buenas noticias, ya que se toma definitivamente la dirección de respetar los Principios generales previstos en el art.4 Ley 11/2007 (Principio de cooperación en la utilización de medios electrónicos por las Administraciones Públicas y Principio de neutralidad tecnológica).

A friendly e-Government

Después de la última desviación sobre el tema principal de este blog, volvemos a nuestra querida Administración Electrónica, con un pequeño análisis de la situación actual en este campo. Habrá que darle más de una pensada y más de varias críticas, pero, para eso está la Web 2.0, ¿no?

Comparativa de Administración Electrónica entre Alemania y España

1. Fuente e indicadores

Para la realización de esta comparativa, he utilizado los datos presentados en el World Economic Forum, a través del estudio “The Global Information Technology Report 2007 – 2008” (GIRT), realizado para 127 países.

La comparativa realizada ha tomado como muestra los indicadores de dos países (Alemania y España), cuya organización político – administrativa federal (o cuasi federal en el caso de España[1]) permite comparar similares realidades de organización de las Administraciones Públicas, que se enfrentan a un complejo reparto de competencias por razones de materia y de territorio.

De este modo, la comparativa podrá arrojar datos sobre cómo se enfrentan países con estructura político – administrativa similares a los desafíos de Administración Electrónica.

Los indicadores extraídos del mencionado estudio hacen referencia a los llamados indicadores de Readiness, en particular, los referentes al Government Readiness e Individual Readiness.

1. Resultados

En el cómputo global del estudio, los dos países no salen particularmente bien parados, con un resultado global, de todas formas, más favorable para Alemania (en la 16ª posición), con respecto a España (en la 31ª posición). Y eso, a pesar de la extraordinaria posición de Alemania (2º lugar) en materia de Business Readiness, donde España se coloca en un triste 36º lugar.

Esto es como decir que, mientras en Alemania, es el sector privado que arrastra el sector TIC, en España es el sector público el que impulsa el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación.

Prueba de esto son los datos más particularizados referentes al Capítulo dedicado al Government Readiness, que colocan a Alemania en el lugar 27 y a España en el 36.

A partir de estos datos, sí que aparece una cierta contradicción, ya que, en los apartados referentes al más específico e-Government readiness index[2], España se encuentra dos posiciones más arriba que Alemania (20 y 22, respectivamente).

Este dato es alentador, ya que indica que el compromiso de dedicación de recursos, sobre todo en el aspecto de recursos humanos, sí denota una mayor implicación de las Administraciones Públicas en lo referente al uso de las ITC para la mejora de la Administración al servicio del ciudadano/administrado.

De todas formas, si analizamos estos datos en un conjunto temporal del último lustro, vemos como ambos países a duras penas aguantan sus posiciones (Alemania), o claramente retroceden en el ranking propuesto por el mencionado estudio (España).

Más concretamente, Alemania, mantiene su posición 27 del año 2002, cinco años después, en materia de Government Readiness.

En ese mismo campo, y en el mismo periodo de tiempo, España pierde hasta 10 posiciones, pasando del puesto 26 al 36.

Es decir, se hacen cosas, pero otros las hacen más rápidamente que nosotros.

1. Conclusiones y Crítica

Las conclusiones más obvias sobre esta comparativa son las siguientes:

– En situaciones de distribución de competencias político – administrativas similares, Alemania se sitúa en una posición mejor respecto a España[3];

– El único factor favorable a España es el mayor grado de dedicación de recursos humanos al desarrollo del e-Government readiness[4].

El problema de este análisis, en realidad, es enfrentarse a la siguiente situación: las variables analizadas son todas las que están, pero no están todas las que son.

Intentaré explicarme. En la prefación redactada por Klaus Schwab, se afirma que las TIC “has also provided people all over the world with better opportunities to improve their life conditions and their business”. No se hace mención de las mejoras que las TIC han llevado a la vida de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración.

Es por ese motivo que el estudio debería medir (otra cosa es establecer el cómo) el nivel de interacción entre los ciudadanos y la Administración, y cómo éste ha mejorado (se supone), gracias al uso de las TIC.

Es posible que los próximos GIRT analicen con más detalles esta interrelación; y esto es plausible, si atendemos a lo expresado por John Chambers, en el Foreword del mencionado estudio[5].

Adelantándonos (y atreviéndonos) a establecer cuáles son las variables que, en los próximos GIRT servirán para medir el grado de satisfacción de las relaciones ciudadano- Administración a través de las TIC, podríamos definir las mismas no tanto (o, por lo menos, no sólo) por sus valores numéricos, si no por el grado de aceptación y uso real de estas herramientas.

Es decir, sería interesante medir, por ejemplo, cuánto tiempo emplea un ciudadano en la realización de un trámite habitual con una Administración Pública (valoración numérica).

Pero, al mismo tiempo, deberíamos valorar, el grado de satisfacción obtenida por el ciudadano que, gracias a las TIC, consigue realizar el trámite habitual del ejemplo.

El problema se desplazará en la búsqueda de los parámetros de esta satisfacción que, por alejarse de valores meramente numéricos, entrará de necesidad en la esfera de lo opinable (valoración de la experiencia). Aun así, avanzo algunas ideas.

Grado de satisfacción en la relación ciudadano – Administración podrá ser:

– la facilidad de uso de los soportes TIC;

– la rapidez del trámite, tanto en su presentación, como en la obtención de la respuesta;

– la sencillez del trámite, ya que el ciudadano podrá aportar menos documentación, respecto al procedimiento requerido off-line;

– la sensación de seguridad jurídica de haber realizado correctamente el trámite;

– la concesión de premios, por parte de la Administración, beneficiando al ciudadano por haber utilizado un canal TIC (eliminación o reducción de tasas e impuestos, prioridad en la concesión de beneficios, etc.);

– el incremento constante del uso de las TIC, que nos dará un dato real de la penetración de estas herramientas en la vida cotidiana de los ciudadanos/administrados.

Supongo que los anglosajones ya han acuñado el término que puede definir el deseable futuro de la interrelación ciudadano – Administración: a friendly e-Government.

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[1] Ver nota 3.

[2] “It assess e-government readiness based in website assessment telecommunications infrastructure adn human resources andowment”

[3] Esta afirmación es válida, sólo si se acepta que la configuración federal alemana se puede comparar a la distribución de competencias previstas en el Estado Autonómico español.

[4] Queda por valorar si el human resource endowment del estudio se basa sólo en criterios numéricos (número de funcionarios), o si analiza sus capacidades de manejo de las TIC.

[5] “Business and government leaders will need to lead from a “collaboration and teamwork” mentality as opposed to the traditional “command and control” perspective”.

Los costes de implantación de e-Administración – 3ª Parte

Toca ahora analizar el Escenario Pesimista, en el cual se presenta uno de los posibles (y no deseables) casos en los que los coste de implantación de la e-Administración pueden acarrear serios problemas a sus responsables.

Escenario-pesimista.ppt

Tenemos, como en los casos anteriores, nuestra curva descendiente de inversiones, a la cual, esta vez, deberemos de prestar más atención. Pongamos que, en principio, se mantiene como en los demás casos.

Aquí, lo que varía es el desarrollo de la productividad de la Administración. En este escenario pesimista, la productividad no arranca de cero, pero disminuye en las primeras fases de la implantación de la e-Administración. Además, esta disminución coincide en el tiempo con las fases de inversión más abundantes. Entonces, ¿por qué motivo se agranda el área roja del déficit?

La productividad puede bajar, especie en las primeras fases, porque los funcionarios deben hacer frente a sus cotidianas tareas, al mismo tiempo que participan de las primeras fases de implantación de la e-Administración. Desde luego, no se podrán multiplicar en sus funciones. Ya nos gustaría que estuvieran en dos lugares al mismo tiempo, y realizando dos tareas, pero es obviamente imposible. Así que, necesariamente, deberán desatender una de las tareas: o el día a día, o dedicarse a aprender a usar las herramientas del nuevo entorno tecnológico.

Se dirá que estas tareas pueden coexistir. Cierto, pero la dinámica real, del día a día, indudablemente se verá afectada.

Es esta una fase muy delicada, en la cual se deberá contar, y mucho, sobre las capacidades y el sacrificio de los funcionarios. Si no contamos con ello, lo más seguro es que no saldremos nunca del área roja.

Explicado porque la productividad puede bajar justo cuando más altas son las inversiones, ¿por qué tenemos que mirar a estas últimas? ¿No habíamos quedado en que éstas, aunque menguantes con el paso del tiempo, iban a estar claramente definidas?

Pues, la experiencia nos dice que no es así. Como en todos los casos de inversiones tecnológicas, si el momento de la inversión más alta coincide a lo largo de demasiado tiempo con la bajada de la productividad (indicado en el gráfico, por una línea azul), empezarán las quejas de los participantes en este cambio.

«Se estaba mejor antes», «Tanto dinero invertido y la situación está peor», etc. Estos comentarios (entre los ciudadanos, los funcionarios, los responsables políticos) pueden afectar a las decisiones de las inversiones y hacer que la curva verde descienda con una pendiente más inclinada de la que aparece indicada en el esquema.

La frustración generada por los proyectos de implantación de e-Administración que no van a buen fin, a parte de hacer que la productividad aumente de manera más lenta, puede hacer replantear las inversiones y hasta paralizarlas. En este caso, la línea verde no llegará a acotar el área roja de déficit. En este escenario catastrófico Escenario-catastrofico.ppt nos tendremos que rendir y aceptar el fracaso del proyecto.

Es por eso que hay que aceptar esta eventualidad y estar siempre atentos a los indicadores de alerta. Tenemos la seguridad de que no todos los procesos de implantación llegarán a buen fin, pero siempre podremos minimizar los daños. Desde luego, un escenario pesimista será siempre mejor que un escenario catastrófico.

Los costes de implantación de e-Administración – 2ª Parte

Para intentar afinar un poco más la puntería, quizás sea mejor plantear otros dos posibles escenarios, para analizar los costes de implantación de la e-Administración.

Al lado de un escenario hipotético, planteamos otras dos posibles alternativas, una optimista y otra pesimista.

En el Escenario Optimista (escenario-optimista.ppt), lo que de verdad cuenta es la figura que indica la productividad. Ésta no arranca de cero, ya que los funcionarios poseen una serie de conocimientos y habilidades que les permite adecuarse rápidamente (prácticamente, desde el momento 0) a las nuevas herramientas, necesarias para la e-Administración (gestor documental, firma electrónica, nuevos procesos administrativos, etc.).

De esta forma, el momento del encuentro entre las inversiones realizadas por la Administración y su rentabilidad económica se realizará antes y disminuiremos el área roja.

Los «peros«: ¿está el cuerpo de los funcionarios, en todos los ámbitos, en condiciones de adecuarse desde el principio a esta nueva realidad? ¿Serán las herramientas a disposición de los funcionarios las más adecuadas para hacer más ágiles los trámites administrativos? ¿Alguien ha preguntado a los funcionarios su opinión?

Los costes de implantación de e-Administración – 1ª Parte

Ya ha empezado la cuenta atrás para el próximo 1 de enero de 2010, momento en el cual las Administraciones Públicas ya tendrán todos los trámites administrativos disponibles para que el ciudadano acceda a ellos a través de canales electrónicos.

La cuenta atrás está emparejada con la creciente preocupación por los costes de implantación de la e-Administración. Hasta hay algún responsable político que se pregunta «¿Cuándo vamos a recuperar la inversión realizada?». Es decir, ¿cuándo se verá recompensado el esfuerzo económico de las Administraciones?

Planteo aquí tres escenarios, con pequeños (y mal dibujados) esquemas que espero ilustren la situación.

Escenario Hipotético (PowerPoint)

Tenemos un flujo de inversiones de las Adminsitraciones Públicas que, al calor de las exigencias de la Ley 11/2007, se incrementa rápidamente, para después decrecer paultainamente con el tiempo. Los fondos públicos no son ilimitados y, tarde o temprano, bajarán para destinarse a otras prioridades.

También tenemos una línea que representa la productividad de la Administración Pública. En este escenario hipotético, asumimos que los trabajadores van aprendiendo, desde cero, a usar las nuevas herramientas a un ritmo constante.

También tenemos un área (mal) dibujada en rojo, que indica los momentos de déficit, en los cuales las inversiones realizadas son superiores a la productividad aportada.

En el punto en el que se encuentran la línea de las inversiones con la de productividad, empieza el momento en el cual la Administración habrá recuperado su inversión y la productividad de su organización dará un mejor servicio a los ciudadanos. A partir de ahí, el esfuerzo habrá valido la pena, incluso desde un punto de vista económico.

Hay muchos «peros» en este esquema. Pero confío en la paciencia de los lectores para ir analizándolos de uno en uno.

Para empezar: ¿cuándo de cruzarán las dos líneas? Pues, dependerá, evidentemente, de las pendientes de las dos curvas. Quizás, la de la inversión sea más fácil de calcular, ya que bastará con ver las previsiones de gasto que las Administraciones Públicas tienen para la implantación de la e-Administración.

¿Y la curva de la productividad? No tengo una respuesta clara, pero sí puedo identificar algunos de los factores que pueden incrementar esta pendiente: formación, capacitación y apertura a la mentalidad de cambios. No hay que olvidar que el ciudadano exige el Acceso a la e-Administración (es su derecho), así que mejor será ponerse a ello.

El art. 13 de la Ley 11/2007 – 4ª Parte

Bien, ahora conocemos algunos de los pro y contra de las distintas formas de identificar y autenticar los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Electrónicas.

Pero ¿cómo sabemos que el portal que estamos visitando es de verdad el portal de mi Ayuntamiento? ¿No estaremos dando nuestros datos a un impostor, que aprovechará nuestros datos para perjudicarnos?

Para intentar dar una respuesta a estos temores, nada infundados, el art. 13.3 de la Ley 11/2007, elenca una serie de medidas que permitirán que los portales de la Administración nos digan quiénes son y nosotros, los usuarios, nos podremos fiar.

Sin entrar en consideraciones de carácter técnico, que no están a mi alcance, podríamos decir que una Web de una Administración es la que dice ser si, pinchando en el icono del candado que aparece abajo a la izquierda, nos aparece el certificado de seguridad que autentifica esa página.

Además, deberemos ir a verificar que el certificado que está asociado a la Web está todavía vigente.

Una vez más, toda seguridad aplicada a las relaciones entre Administraciones y ciudadanos, puede resultar inútil si no enseñamos a los usuarios a tomar las debidas precauciones y así verificar la identidad y autenticidad de las partes.

El art. 13 de la Ley 11/2007 – 3ª Parte

Seguimos con el análisis de cómo puede un ciudadano decirle a la Administración quién es y que ésta dé por válidos los documentos presentados por el ciudadano.

A parte del e-DNI y de las firmas electrónicas avanzadas, basadas en certificados electrónicos reconocidos, existe, según el art. 13.2.c de la Ley 11/2007 también la posibilidad utilizar claves concertadas entre el ciudadano y la Administración. Se trata, en sustancia, de que una Administración conceda a cada ciudadano un nombre de usuario, asociado a una contraseña.

Estas dos coordenadas se incluirán en un registro, mantenido por la Administración, que almacenará también una serie de informaciones conocidas por ambas partes.

Se trata, en este caso, de un sistema no criptográfico de identificación, sencillo, barato y … ¿seguro?

Pues, es evidente que el sistema es sencillo, muy parecido al sistema usado por las entidades financieras para permitir operar a sus clientes a través de la banca electrónica. La Administración sólo deberá mantener un registro con todas las coordenadas y asociar éstas a un listado de ciudadanos. De ahí, también el reducido coste económico.

Este sistema tiene a su favor también el hecho de que no introduce en las relaciones con los ciudadanos elementos nuevos (e-DNI, lectores de tarjetas, etc.) y que los ciudadanos pueden usar una herramienta cuya eficacia ya han podido comprobar en sus relaciones con los bancos. Indudablemente, este hecho aumentará la confianza entre los usuarios.

Además, hay que añadir que este sistema es tecnologícamente neutral. Quiero decir que, independientemente de la tecnología usada, tanto por el ciudadano como por la Adminsitración, se identifica fehacientemente a las partes.

¿Todo perfecto, entonces? Como siempre, hay barreras que pueden entorpecer este sistema.

Para empezar, la Administración tiene que mantener unos estándares de seguridad muy altos para con los registros que almacenan estas claves (usuario/contraseña). Una pérdida de estos datos pondrá al descubierto los datos de todos los administrados. Si pensamos a los recientes casos del Reino Unido, podemos entender fácilmente el riesgo que se corre.

He leído hace poco un refrán estadounidense que, traducido, sonaría más o menos: «La fama se te acerca a pié, pero se aleja a caballo«. Reconozco que la traducción no es muy feliz, pero da la idea de lo difícil que es generar la confianza y de lo fácil que es perderla.

Otro inconveniente es que, una vez más, obliga al ciudadano a desplazarse físicamente a cada Administración con la que quiere mantener contactos, para inscribirse en el registro y recibir su usuario y contraseña. Este inconveniente, en realidad, se puede trasformar en ventaja si la Adminsitración aprovecha el momento del registro para proceder a la formación de los ciudadanos, quizás entregando un pequeño manual, al estilo de «La Administración a su servicio: aprenda cómo«.

Queda el último, hasta la fecha, inconveniente, que es … el mismo ciudadano.

¿Cuántos de nosotros tenemos el mismo PIN para nuestras tarjetas de crédito? ¿Cuántos de nosotros cambiamos con regularidad las varias contraseñas que utilizamos decenas de veces al día? Pocos, ¿verdad?

Ahí está el peligro: que seamos nosotros, los ciudadanos, quienes descuidemos la seguridad en las relaciones con la Administración.

P.S. Parece que hay novedades sobre el SIGEM. Prometo avanzar más detalles en breve.

El art. 13 de la Ley 11/2007 – 2ª Parte

En este post intentaré seguir con los métodos para que los proyectos de implantación de e-Administración sean útiles para los ciudadanos.

¿Qué herramientas tenemos como ciudadanos para presentarnos delante de la Administración y que ésta nos reconozca?

Una de las maneras, analizadas en el anterior post, es el e-DNI, pero no es el único, ya que podremos usar «sistemas de firma electrónica avanzada, incluyendo los basados en certficado electrónico reconocido, admitidos por las Administraciones Públicas» (Art. 13.2.b Ley 11/2007).

¿Es verdaderamente útil? Desde luego, esta opción tiene muchas ventajas, ya que cualquier ciudadano puede dirigirse a una autoridad certificadora y, sin costes, hacerse con una e-firma. Por ejemplo, en la Comunidad Valenciana existe una entidad pública que emite certificados de firma digital, admitidos por todas las administraciones públicas de la comunidad.

Y aquí está su ventaja y su posible desventaja. Quiero decir que el ciudadano puede tener este certificado, plenamente válido para poder realizar trámites administrativos ante las administraciones de su comunidad (la Valenciana, pongamos el caso), pero no serviría para presentar una instancia ante el Ministerio de Administraciones Públicas en Madrid.

De ahí el peligro de obligar al ciudadano a tener una serie de e-firmas, para relacionarse con las distintas administraciones. Y si da pereza proceder a cambios en las gestiones administrativas tradicionales, más nos dará si tendremos que hacernos con un arsenal de distintas firmas, recordar para qué administración es necesaria cada una de ellas, dónde guardarlas, etc.

Con eso no quiero decir que esta medida no sea buena (contrariamente a lo que expresaba en el caso de los e-DNI, que es claramente discriminatoria), si no que tendremos que acostumbrarnos a usar otro entorno; eso sí, dependeremos de la decisión unilateral de cada administración para saber si nos aceptan nuestra e-firma.

¿e-Ciudadanos de «segunda»?

Los proyectos de implantación de e-Administración deberían centrarse en ser útiles para los ciudadanos. No plantear estos proyectos con este enfoque puede llevar a errores que pueden tener consecuencias nefastas para las partes involucradas.

A este respecto, hay que reconocer que tampoco la Ley 11/2007, en su artículo 13, sobre las Formas de identificación y autenticación de las partes que intervienen en las tramitaciones administrativas, ha resuelto con claridad algunos problemas.

Es más, por lo menos en un caso, esta ley abre una peligrosa brecha digital, que podría hasta incrementarse con el paso del tiempo.

Analizando más detenidamente este artículo, se puede ver cómo se concede a los ciudadanos tres vías para relacionarse con las Administraciones Públicas; esto es:

e-DNI

e-firma reconocida

claves concertadas entre administrado y Administración

En el caso del DNI electrónico, nos encontramos con graves problemas a la hora de utilizarlo como herramienta que identifique y autentifique al ciudadano frente a una Administración Pública.

Para empezar, su difusión, de momento, es muy limitada. Es evidente el esfuerzo por parte de la Administración de difundir esta herramienta, pero es a todas luces insuficiente y obliga a los ciudadanos a las colas de siempre.

En segundo lugar, el e-dni necesitará un lector de tarjetas, bastante difundido en todos los ordenadores de las últimas generaciones y esto parece disminuir los riesgos de exclusión de los ciudadanos por carecer de la tecnología adecuada.

Un tercer y último apunte técnico es que no todos los navegadores actualmente utilizados por los usuarios pueden incorporar el sistema de firma electrónica incorporado en el e-DNI (se queda fuera el Opera). ¿Habrá sido considerado como demasiado minoritario, como para incluirlo entre los navegadores que suporten el e-DNI?

El problema mayor es, en realidad, a mi manera de ver, la exclusión por ley de todos los ciudadanos extranjeros que residen legalmente en España.

Estamos hablando de más de 3 millones de personas que residen habitualmente en España, pagan sus impuestos y necesitan, como los españoles, solicitar, por ejemplo, una licencia de vado al Ayuntamiento donde residen o trabajan.

La Ley 11/2007 ha perdido, en este caso, una gran oportunidad de fomentar la integración social a través de una herramienta informática de trascendental importancia en las relaciones entre administrado y Administración.

¿Estaremos creando e-Ciudadanos de segunda clase? Los costes de implantar también los e-NIE eran demasiado altos? O, simplemente, el legislador se ha olvidado de los extranjeros?

«Son los ciudadanos, ¡estúpido!»

Mientras se resuelven las dudas sobre la operatividad del SIGEM, como Gestor Documental para los Ayuntamientos, me dedico a apuntar algunas reflexiones sobre las barreras para la implantación de proyectos de e-Administración.

Me he centrado, hasta la fecha, en las barreras políticas (los responsables de las administraciones locales no son conscientes de las herramientas propias de la Web 2.0) y sobre las barreras técnicas (Gestor Documental), pero he dejado de lado dos aspectos: la formación continua de los funcionarios (abordada prevemente) y la formación de los usuarios/ciudadanos.

El segundo de estos temas es el que quiero abordar. Y lo quiero hacer remediando a un error, que sugiero ya desde el título de esta entrada.

Todo proyecto de e-Administración debe centrarse en el ciudadano, como actor principal de estos proyectos.

Tanto es así que la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos trasforma la «posibilidad» de la Administración de establecer relaciones con los ciudadanos, en «deber» de ésta para atender los derechos de los administrados.

Deberíamos plantearnos, fundamentalmente, la siguiente pregunta: ¿qué quiere un ciudadano de su Ayuntamiento? Sólo entonces, la corporación local debería preocuparse de cómo implantar la e-Administración.

Intuyo que el ciudadano, por ejemplo, no quiere hacer colas y le gustaría realizar los trámites más sencillos (solicitar un vado, reservar la cancha de tenis municipal, etc.) desde su casa, delante de su ordenador.

A eso da respuesta (o debería de darla) un proyecto eficaz de e-Administración. Pero, ¿no nos estaremos olvidando de algo?

Damos por supuesto que los ciudadanos tienen un ordenador en casa, conexión de banda ancha y, además, saben usar la informática no sólo para el chat y descargar películas y música, si no que también poseen lo que se denomina «Alfabetización funcional«.

Todo esto es mucho suponer. La verdad es que tenemos que hacer un alto en el camino y replantearnos el calendario de implantación de e-Administración.

Paralelamente a todas las actuaciones analizadas (concienciación de los responsables, formación de los funcionarios, elección de software, firma electrónica, protección de datos, etc.), deberemos, lo antes posible, preparar (y financiar) toda una serie de programas para que todos los ciudadanos (¡no queremos más brechas digitales!), puedan, si quieren, subirse al tren de estas nuevas tecnologías.

Miren la paradoja: quien más podrían aportar indicaciones sobre este problema (los ciudadanos sin acceso a la información) no podrán ayudarme porque ni siquiera saben que existen estas herramientas para hacer oir su voz.

El famos Gestor Documental

a última vez se hablaba de la panacea a todos los males, el famoso Gestor Documental.

Decía también, con un poco de utópica inocencia, que ya lo habíamos encontrado. Y eso es cierto a medias. Los Gestores Documentales existen, hay varios, pero ¿cuál elegir?

En los procesos de implantación de la e-Administración estamos ahora en esa fase y nos encontramos con dos opciones fundamentales.

La primera es acudir al mercado.
Ventajas: El software es contrastado; se pueden «visitar» clientes institucionales que ya lo usan y preguntar libremente sobre las reales utilidades, los problemas, además parece asegurada la interoperabilidad, etc.

Desventaja: la misma Administración.

El Plan Avanza ha predispuesto su propia herramienta para que todos los ayuntamientos, a través del SIGEM puedan tener un sólido y contrastado Gestor Documental. Además, desde el Ministerio de Industria se asegura su plena operabilidad.

Esta situación parece hacernos descartar la primera opción de acudir al mercado y mirar hacia casa (Administración Pública), ya que tenemos un software que, parece, nos ayudará en esta tarea.

¿Es todo oro lo que reluce? A estas alturas no puedo dar todavía mi opinión, pero el hecho de que el programa de implantación del SIGEM, en los proyectos pilotos, haya saltado, pues, no es un buen presagio.

Además, es cierto que el software es gratuito, pero en ningún momento se han hecho públicos los costes (por lo menos, indicativos) de la consultoría necesaria para su implantación.

La empresa (privada) que ha desarrollado, por cuenta del Ministerio de Industria, este software es Informática El Corte Inglés.

¿Eso quiere decir que, cuando el Ayuntamiento tenga un problema («esta ventana no se abre», «no puedo configurar la e-firma del nuevo funcionario», etc.), tendremos que llamar a un «902»?

Prometo dar todas las respuestas tan pronto como sepa más sobre el SIGEM.

Es menos difícil de lo que parece

Siguiendo con nuestro relato de las experiencias en materia de implantación de e-Administración en las Entidades Locales, apuntamos hoy el resultado de las primeras jornadas de «formación» impartidas a los funcionarios de algunos Ayuntamientos.

En realidad, no debería hablarse de «formación», si no casi de indicaciones sobre el futuro que espera a los funcionarios, pieza clave en la implantación exitosa de e-Administración.

He utilizado anteriormente la expresión de «estímulo» y es lo que se ha intentado hacer en esas jornadas, es decir, se ha intentado abrir un debate de cómo tiene que cambiar la administración para la que trabajan. La presentación se puede encontrar en www.netconsulting.es

Después de un rápido repaso a la situación actual de la administración local y su nivel de interactuación con los ciudadanos, he preguntado: «¿En qué ha facilitado vuestro trabajo el uso de las nuevas tecnologías?».

La verdad es que la respuesta ha sido bastante desoladora, ya que la tecnología de la información, en realidad, ha proporcionado más seguridad y ha evitado pérdidas pero, a la hora de la verdad, no ha hecho más ágil la gestión de los asuntos administrativos.

«¿Y si cambiáramos todo eso? ¿Por dónde queréis empezar?». Las expresiones escépticas se han multiplicado al instante. No era yo el primer consultor que le prometía una solución mágica con la que eliminar de sus mesas tantos papeles y ya se habían visto algunos fracasos en proyectos anteriores.

Hemos optado por estructurar las necesidades de los departamentos y buscar una herramienta que, en realidad, nos permitiera controlar «quién hace qué y cuándo».

Esta herramienta, a falta de una mejor definición técnica, la hemos bautizado «Sistema». ¿Cuáles son sus características?

La primera es que todos los funcionarios que trabajen en un acto administrativo tengan la posibilidad de compartir la información y puedan colaborar en la redacción del expediente.

Escuchando las aportaciones de los funcionarios, coincidía con ellos en lo ilógico que resulta, por ejemplo, que en las peticiones de un simple «vado», tengamos que aportar tantos documentos (en papel, por supuesto) cuantos intervinientes se necesitan para la resolución del expediente: registro de entrada, técnico de urbanismo, policía local, técnico de hacienda y recaudación y visado definitivo.

De repente, la petición de un vado se convertía en la creación de un expediente tan enorme que costaba gestionar. Además, cada uno de los funcionarios que participaban en la redacción del acto, ¡guardaba una copia de su aportación!

¿La solución? Conectar todos los funcionarios a un Sistema de Gestión Documental, donde las aportaciones son firmadas electrónicamente, existe el control de las fases del expediente, se sustituye automáticamente a los funcionarios ausentes (bajas, vacaciones, cursos, etc.) y, asunto fundamental, la única información impresa es la notificación de concesión/denegación de la petición del ciudadano.

¿Existe este «sistema»? La respuesta es sí. No se trata de ninguna pócima milagrosa; se trata simplemente de superar con éxito estas dos fases:
– diseñar el procedimiento administrativo;
– elegir un sólido Gestor Documental que permita llevar a cabo el procedimiento elegido;
– hacer llegar el resultado del acto administrativo al ciudadano, de una manera rápida, segura y ajustada a derecho.

La próxima vez, veremos cómo el ciudadano se beneficia de la implantación de un buen Gestor Documental.

Siempre hay sorpresas

Como decía en mi anterior aportación, la búsqueda de las fuentes de financiación para los proyectos de implantación de e-Government en la Administración Local, es un factor crucial.

Pero, también en los casos en los que se obtiene un cierto éxito (léase, obtención de fondos públicos), pueden aparecer sorpresas no siemrpe agradables.

Es el caso de una entidad local que, habiendo obtenido una subvención pública, decide renunciar a ella y aplazar (de momento, sine die) el proceso de implantación de e-Administración.

¿Por qué pasan estas cosas? Pues, más allá de las razones puntuales que pueden afectar a una entidad local en un determinado momento, las causas de estos «fracasos» suelen tener un denominador común.

Un listado bastante exhaustivo de «denominadores comunes» se puede encontrar en www.egovbarriers.gov. También es útil consultar la web www.ccegov.eu.

Generalmente, los problemas de impulso en los procesos de implantación de e-Administración se deben a las reticencias al cambio, entendiendo el mismo, como un proceso constante de renovación de procesos y tareas administrativas.

De hecho, tal y como se apunta en el Think Paper 1: What is the scope for organisational change in the public sector in Europe? (en www.ccegov.eu) las dificultades en el New Public Management se centran en adaptar los cambios en la gestión de la res pública, basándose, con las oportunas correcciones, en los esquemas adoptados con éxito en la empresa privada.

Estas soluciones, cuya teoría parece casi universalmente aceptada, empiezan por la formación y el «estímulo» de los funcionarios, escuchando realmente sus necesidades y aligerando, en la medida de lo posible, los procesos administrativos más tediosos.

Espero poder aportar nuevos comentarios sobre los procesos de formación y «estímulo» que llevaremos a cabo en las próximas semanas.

Primera fase: Evangelizar

La primera fase de implantación de la e-Administración en algunos ayuntamientos empezó a través de una obra de evangelización. Es decir, escuchábamos todos los días a los técnicos y funcionarios de las entidades locales manifestar sus frustraciones por la cantidad de papeles que manejaban.

Muchos de estos papeles, además, eran copias de documentos que la Administración ya poseía y casi nadie conseguía explicar el por qué de esta ducplicidad.

Además, estaban los concejales que, de alguna forma, querían dar más funcionalidad a los departamentos, para que fueran más ágiles y rápidos en la respuesta a los ciudadanos.

Hasta ahí las buenas intenciones, pero nadie tomaba la decisión de «hacer algo».

Analizando las distintas Webs que recopilan los datos de interés en materia de e-Government (sugiero www.epractice.eu), comprobaba cómo estas frustraciones eran comunes en la inmensa mayoría de las entidades públicas europeas que todavía no habían emprendido proyectos de digitalización de la información.

Ahí empezó la evangelización. Empezamos a introducir a los técnicos y a los responsables políticos de las corporaciones locales sobre las bondades de la e-Administración. El hecho de que ésta sería una realidad en breve por imperativo legal (todavía no existía la Ley 11/2007), no parecía preocupar a nadie.

Eso nos obligó a renovar nuestros esfuerzos, haciendo hincapié en adelantarnos a los acontencimientos legales y empezar a diseñar un proyecto para trasformar, sin revolucionar, la manera de gestionar la información en las Corporaciones Locales.

Abandonamos de inmediato cualquier proyecto faraónico ya que, estadísticamente, son los que más fracasan. Optamos por empezar por actuaciones parciales, en distintas concejalías. El objetivo era, en realidad, hacer experimentos y medir el impacto de éstos en términos de utilidad para el ciudadano (fundamentalmente, evitar colas) y en términos de eficiencia para la Administración (fundamentalmente, evitar procesos duplicados).

También nos interesamos por posibles fuentes de financiación de los distintos proyectos, ya que, notoriamente, las arcas municipales están casi siempre vacías.

Pasamos a curar el aspecto de la financiación como fundamental, para el desarrollo del resto del trabajo y la verdad es que las cosas no nos fueron mal. Preparamos la documentación necesaria para algunos proyectos de e-Government de tres Ayuntamientos y los tres han obtenido las subvenciones, cuya media supera los 80.000€.

Administración Electrónica: misión posible

Para empezar, tengo que advertir a los que pudieran estar interesados en leer estas líneas, que este diario no está pensado para dar soluciones. Más bien lo contrario. El objetivo real es plantear las dudas prácticas sobre los procesos de implantación de e-Government en la Administración Local y esperar que los errores en los que incurriremos sirvan para que otros los eviten.

Mi intención es contar cómo se está intentando llevar a cabo algunos proyectos de modernización de la Administración Local en algunos ayuntamientos de la provincia de Alicante.

Además, intentaré limitar los aspectos más puramente técnicos, para centrarme en las dificultades organizativas y de gestión ya que, según mi experiencia, son las principales causas de trabas y retrasos.

Cualquier aportación de los demás participantes a este blog será la bienvenida.

Gracias